治理現代化的中國意蘊

陳明明

“雙重失靈”催生的西方治理

自20世紀90年代起，西方學術界流行的“governance”傳入中國，被譯為“治理”，并很快引起人們的關注。這個理論的主要創始人之一羅西瑙提出，治理是相對于政府統治而言的，是指一種由共同目標和多元主體支持的活動與過程，這種活動與過程未必由政府來實施，亦無須依靠國家的強制力量來實現。治理比統治的內涵更豐富，既可以由政府居間主導，也可以由非政府力量驅動和參與；既可以包括正式的機制，也可以包括非正式的、非政府的機制。

西方人之所以主張以治理替代統治，是現代工業民主國家經歷市場失靈和政府失靈雙重失敗的結果。市場失靈的根本原因在于，現實中并不存在一個以完全競爭作為前提的市場，在一個信息傳遞必定發生成本的約束下，家庭和廠商不可能免費和迅速獲得信息，價格機制的作用不可避免地受制于各種條件，這就會發生生產不足或生產過剩，導致供求關系的平衡最后要通過強制性的破壞來實現。市場的失靈呼喚政府的出場。政府頻繁地運用各種財政貨幣政策，尤其是擴張性的財政政策和擴張性的貨幣政策，對宏觀經濟進行全面的調控和管理，政府也通過直接提供公共物品和服務來發展福利國家。然而，20世紀70年代，西方國家對市場的積極干預一方面帶來了政府職能的擴張和機構的膨脹，同時也出現了經濟滯脹和高失業率的危機。單純的市場手段和單純的積極干預都不能實現對社會資源配置的高效率，治理，就被認為是對付市場失靈和政府失靈的重要機制。

中國語境下的不同考量

在中國，人們面臨的問題不是工業民主國家式的市場失靈和政府失靈，而是社會轉型中市場機制的不成熟和政府監管責任的缺失。市場不成熟主要表現為：市場規則不健全；生產者和消費者地位嚴重不平等和信息不對稱；非公有制企業對職工權益的侵凌；國有企業內部人控制衍生的腐敗和企業行為短期化；社會信用體系尚處于起步階段；如此等等。在市場不成熟的情況下，政府監管責任的缺失表現為選擇性缺失。一方面是政府對產權的界定和保護不夠，過多地干預市場主體的決策權（如招商引資），過度地限制市場主體的權利范圍（如過度審批），從而阻礙市場機制作用的正常發揮。另一方面是政府宏觀調控的乏力，如對重復建設、過度投資、環境污染等現象的解決失效。政府在制定市場游戲規則和監督規則的執行方面的不力，造成了市場和政府的真空地帶，產生了大量危害社會經濟的問題。

因此，在中國語境中，治理不僅具有充分釋放市場機制、限制政府不當干預的意義，還有如何在市場體制環境下進一步改進和加強政府宏觀調控的問題。十六大以來，“完善宏觀調控體系”“提高宏觀調控水平”一直是執政黨經濟政策的重心，十八屆三中全會《決定》再度提出“健全宏觀調控體系”，強調“科學的宏觀調控”作用，并將其視為“發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求”，顯然和市場經濟20多年來宏觀調控體系仍未定型、宏觀調控實踐面臨諸多矛盾的現實情況有關。這是中國和西方治理概念的語境區別之一。

對宏觀調控的強調，其實反映了對中央權威的需求。中國改革開放是以“放權讓利”為先導的，到1990年代初，分權使地方政府掌控了大量的資源，出現了中央政府缺乏足夠的財政手段對地方政府進行有效控制的局面，正所謂“國家能力”（汲取資源能力）下降——這是當時宏觀調控（“治理整頓”）失敗的原因之一。面對地方勢力的興起，重新集權成為1990年代后日益高漲的呼聲。盡管分稅制極大地增加了中央掌控的經濟資源，一定程度地改變了“弱中央”的境況，但是地方以機會主義方式規避、消減或抵制中央決策的行為并沒有減少，只是由于中國政治中政黨系統和干部人事系統的組織因素及其功能，而在某種程度上掩蓋了中央與地方的緊張關系。這從1990年代中期以來歷次黨的代表大會報告反復申明“要維護中央權威”“保證中央政令暢通”“自覺遵守黨的政治紀律”“同中央保持高度一致”的呼吁中可以看出。由此而論，治理并不僅僅是著眼于“多元、多中心”而來的分權式的活動，在中國現代化轉型的今天，它還應該納入有助于克服分散化、地方經濟“諸侯化”，保證國家統一、經濟增長和社會整合的政治過程。

維護中央權威的需求還有更實際的政治考量。中國現在可以說是一個問題中國，問題中國有三個含義：（1）改革開放以來由于社會階層利益關系廣泛的調整，中國出現了大量的問題，問題的復雜性和尖銳性前所未有；（2）隨著改革進入“深水區”，其中一些問題越來越具有深刻的結構性或體制性特征，正所謂“剩下的都是難啃的硬骨頭”；（3）一些解決中國問題的建議和方案是沖突的，它們反過來又成為中國問題的一部分，加劇了問題中國的困境。問題不一定意味著危機，但危機肯定是由問題引、通過問題表現出來的，在這個意義上，危機就是問題。

問題中國的治理目標

上個世紀發展政治學文獻對第三世界國家的研究曾提出后發國家在社會轉型中的發展危機“癥候群”，如貫徹危機、認同危機、分配危機，等等。不幸的是，這些危機也程度不同地存在于今天發展中的中國。于是問題中國也就有了危機中國的含義。面對這樣一個問題中國、危機中國，如何統籌解決，如何協調處理，很顯然就成為執政當局經常要考慮的問題。“統籌”與“協調”的先決條件是事權統一、權責一致、令行禁止，事實上，自2000年以來，國家較之改革開放前期產生了對集權更強烈的需求。

另一方面，這些問題和危機又是由發展引起的，是發展中的問題和危機，國家希望通過發展來解決這些問題和危機。那么發展的方略或者良策是什么？現在一般認為就是市場，就是市場化的改革。30多年的改革的確是靠市場化解決了很多問題，當然市場化本身也帶出了很多問題。把政府的干預限制在最弱的水平上，這里有三個問題。第一，在中國，市場是由國家建構起來的，理論上資源的配置由市場支配，但整個國家的現代化卻是由政府來主導的，中國的發展離開政府難以想象。第二，政府主導型的現代化使市場和權力結合在一起，形成了權貴資本主義式的利益集團，這個利益集團對政府的自主性構成了強有力的挑戰。第三，“市場帝國主義”的想象，試圖把經濟市場化的方案打包施加于政治領域和社會領域，從而使由原有社會主義意識形態和基本制度規范支撐的政治系統承受了很大的壓力。政治系統要排除、緩解或吸收這些緊張壓力，維護政治系統的基本秩序和原則，客觀上不能不對“改革、發展和穩定”的基本國策提出很高的要求。可以預期，由于以上因素和條件的制約和激勵，權力將進一步集中，以克服發展危機和尋求超大國家的改革支撐力。

因此，對于發展中的中國來說，其實不存在“沒有政府的治理”，甚至也不存在“小政府大社會”式的治理。中國現代化至今沒有改變“政府主導型”的特質。政府主導的范圍和強弱是和社會自主的空間和強弱成反比的，在中國，治理活動就過程而言，落在此二者中間；就歷史和現實而言，則偏向前者。換句話說，以政府為主體和為主導的治理，仍然是治理的重心。因此，具有現實可行意義的治理目標，恐怕不是“小政府大社會”，而是要構建一個問責的政府，一個權力和責任對稱一致的政府——有多大權力就要承擔多大責任，責任構成權力的邊界。只有解決了政府、國家的權力配置和行使問題以后，討論治理的“多元”“合作”“非正式”和“民間”等特點才有堅實的基礎。

（作者為復旦大學政治學系主任、教授）

責編/張瀟爽 美編/李祥峰endprint