衡量國家治理績效的根本標準

韓冬雪

“國家治理體系”概念的出現，實質上是現代國家理念與政府管理模式的一種自主性調適。與傳統的管理與統治相比，國家治理的目標，將不再僅以防范和消弭社會矛盾、維護社會秩序為首要任務，而是要致力于實現“社會和諧”與“社會發展”主題的對接。但在此情境中，“治理”替代“管理”并不能與“政治”讓位于“市場”簡單地畫等號；相對而言，以公平為目標的政治理念的復歸和以民生體系為核心的社會建設，必然是建構國家治理體系的題中之義。

建立國家治理體系的意義，實質上是一個正確處理政治所要達到的公正和經濟所要實現的效率的關系問題

對于理想政治形態的探索以及如何達到理想政治路徑的討論，一直是紛繁政治議題中最引人注目的核心。亞里士多德說，“人是一種天生的政治動物”，古希臘民主時代的政治元素，已廣泛滲透于一切公共領域。在那個時代，積極自由相對于消極自由具有絕對優先地位，而共同體及其成員政治價值間的內在統一性似乎也是不證自明的。換言之，泛公共性的政治活動中，管理與治理無論在理念還是過程意義上都是渾然一體的。

近代以來，社會公共事務的日益復雜化，使現代政治已不再可能回歸到自然狀態，但這并不意味著政治的公共性已形神俱滅。事實上，近代社會從“總體型國家”到“守夜人國家”，再到政府再造運動，啟迪著人們開始越來越主動地尋找擴大國家權力、社會公益與個人權利三者之間的最大公約數。

按照現代社會所公認的理念，一個健康的社會，其價值和資源配置是經由市場主導的第一次分配、國家主導的第二次分配以及國家和社會共同主導的第三次分配得以最終完成。其中，以市場經濟的自由博弈為原則的第一次分配，由于博弈參與者社會背景、機遇、才能等原因，必然要形成不平等結局。因此，需要以貫徹社會公平為目的的國家，通過累進稅制和其他各種相關政策形成的第二次分配來進行矯正，從而修正市場競爭自然形成的貧富分化的社會結構。在此基礎上，國家還需建立覆蓋全體國民的社會福利體系，進行第三次分配，從而彌補市場經濟所造成的各種社會矛盾與社會差別，建立一個相對公平合理的社會結構。

建立國家治理體系的意義，實質上是一個正確處理政治所要達到的公正和經濟所要實現的效率的關系問題。從近代社會的發展過程來看，一些已實現工業化的發達國家之所以能夠相對順利地完成社會轉型，原因就在于建立了一個比較有效的國家治理體系。對于中國這樣的后發型工業化國家而言，三次分配則不僅需要建立在公平的基礎上，社會自我服務能力的提高也是完善國家治理體系的應有之義。

歸根究底，現代國家治理所追求的核心價值內涵，不僅是通過市場規律來激活社會的生產力，更重要的是要在這一基礎上實現公平正義的政治理念。列寧一再告誡，政治與經濟相比不能不占首位，其意義也正在于此。近代以來，各工業化國家理念和活動方式所經歷的變化和調整，實質上正是國家處在自我修正過程中，其政治理念逐漸回歸社會公共性價值，這一變化過程所反映出的現代國家演變規律，發人深省。

社會主義國家的建立，是對資本邏輯與權力公共性主從地位顛倒的一種矯治。假使我們背離了這一理念初衷，那么社會主義國家治理活動的合法性與有效性基礎也將岌岌可危

在一個國家的現代化過程中，究竟應該是國家與社會規制引導市場力量，還是市場邏輯來支配國家和控制社會，將決定了一個社會能否健康地成長。從各個發達工業化國家的演變過程來看，正是因為早期自由主義國家過于依賴市場的自發秩序，從而引發一系列的社會矛盾、問題和挑戰。

從某種意義上講，社會主義國家的建立，是對資本邏輯與權力公共性主從地位顛倒的一種矯治。這就意味著，衡量作為社會主義中國國家治理績效的根本標準，將取決于以公平為核心的公共性價值規范，對于社會資源第一次分配的調整效果。假使我們背離了這一理念初衷，而回到無條件依賴市場自發秩序的原點，那么社會主義國家治理活動的合法性與有效性基礎也將岌岌可危。

主張用社會和法治的規范來約束市場，并不是要回到國家包攬一切、任意干預經濟社會事務的老路上去。在現代國家治理中，市場體制的完善及其功能地位的提升，與國家治理理念、方式與技術的現代化之間，其實更多表現為一種并行不悖，甚至是相輔相成的關系。放眼當下，保證改革的不斷深入和使社會發展的成果不斷地惠及廣大人民群眾，已經成為了中國社會的基本價值共識，而落實到內涵廣泛的現代國家治理活動中，培育這一共識的最重要載體就是國家的各項社會政策，特別是經濟與社會領域的引導調控政策。顯而易見，我們目前需要一個始終以公共性價值為最高行為準則，既敢于承擔責任，又善于應對紛繁復雜的治理事務的國家治理體系。所以，檢驗現代國家治理體系建設實效，最根本的不在于考察其治理機構與機制是否符合科學合理、專業分工的標準，而在于需要認真審視治理過程中三大主體的關系狀況，需要衡量治理實踐與其價值初衷間的吻合程度。

現代國家治理所需要的是基于社會成員廣泛的自覺的價值認同，而非外在強力壓制基礎上的高層次穩定格局

對中國這么一個典型的后發型大國而言，治理現代化的實現是一個在不同歷史階段分別有所側重的過程。新中國成立后前三十年，政治建設所要解決的首要問題，就是建構起現代民族國家基本的制度化管理體系。當然，不可否認的是，歷史遺留問題與現實壓力的疊加，賦予了這一過程過于強烈的國家管制色彩，而對絕對平均主義訴求的過度回應，則在無形中減弱了管理活動的績效內涵。有鑒于此，改革開放后的中國在反思泛政治化弊端的同時，也悄然將核心價值羅盤由絕對公平的一端轉向了側重效率的方向，但令人始料未及的是，以此為開端，以“效率優先”口號為標志的經濟體制改革卻成為了當代中國國家治理問題的深層誘因。

應當肯定，在由欠發達社會邁向物質富足社會的過程中，效率優先前提下的利益驅動，確實能夠轉化為激發社會生產力的極大動力。但如同所有改革動因一樣，逐利沖動也有其邊界。當大多數社會成員意識到，單純的市場自發秩序更傾向于建立起一種符合馬太效應的利益分配機制，而不會像涓滴效應所許諾的那樣自動兌現所有人的福祉時，利益驅動其實就已經達到了其價值逆轉的平衡點。如果此時仍然缺乏必要的社會補償機制，那么，逐利原則的泛濫將反噬一切被其視為障礙的規范乃至于自由市場機制本身，進而演化為全社會范圍內的價值異化、組織異化、權力異化。時至今日，中國國家治理所面臨的諸多現實問題，比如國家能力不足、社會成長乏力以及“維穩悖論”、經濟增長悖論等，從根源上大體都可以歸結為國家、市場、社會三者關系錯位這一關鍵問題。endprint

我們強調深化改革要有頂層設計，當然要有法理為依據。那么，對于頂層設計和法理規范要解決的根本問題是什么，全社會其實應當形成一個清晰的價值共識。實際上，當代中國社會與普通民眾倍感困擾的，恐怕并不在于現實中政府管得有多寬、多細，而在于政府究竟是按照誰的利益最大化邏輯確定行使職權的領域與方式。從現象上看，某些既得利益集團確實構成了對當前深化改革和社會公平的最大障礙，但我們更不應該忘記的是，離開了資本與異化的公共權力的結盟，這些既得利益集團其實是一天也無法維持運轉的。

現代國家治理所需要的是基于社會成員廣泛的自覺的價值認同，而非外在強力壓制基礎上的高層次穩定格局，但為資本邏輯所誘導的政治權威往往難以期許得到前一種認同支持。因此，無論是為經濟社會發展找到新的可持續增長點，還是跳出維穩怪圈，使穩定與發展真正成為一個良性循環的過程，歸根到底都不能不涉及現代國家治理政治價值內涵的回歸主題。在回應好這一主題的前提下，“為什么要推動政治體制改革”，“政治體制改革改些什么”，“又如何改”等看似復雜的問題，其實也就迎刃而解了。

具體而言，備受關注的簡政放權，無非是要通過打破異化的公共權力所劃定的利益藩籬，實現對健康市場機制的松綁；而以政府職能轉變為核心、強調政府在公共服務、公共福利方面職責由善政向善治的過渡，也始終是沿著有利于公權力回歸其人民利益主旨的軸線不斷推進的。恰恰在此，傳統管理與現代治理以公共權力的價值屬性度量的分野，不知不覺中顯露無遺了。

相對于不得不面對資本邏輯與社會邏輯之間時時浮現張力的資本主義社會而言，社會主義國家的治理現代化具有一個先天優勢

論及至此，我們已經明確了影響一個國家治理現代化的根本政治因素。但是，如何引導政治權力運作理念與方式的公共性價值回歸，仍是一個有待深入探討的問題。從西方發達國家歷次治理變革的經驗來看，在一個有欠公平的、利益格局已相對固化的條件下，剝離公共權力與資本間利益關聯的努力，往往是一個阻礙重重的漫長過程，掌權者的自省自新未必總是能提供充分的變革糾偏動力。在這個關鍵的時代節點，如何能讓社會發揮出對市場與國家的價值引導與參與督促作用，就顯得尤為必要。

反觀一些曾經創造了經濟發展奇跡，時下卻彷徨于“拉美化陷阱”的后發國家的教訓，我們也不難發現，“公共權力的異化→政治權威的弱化→社會結構的極化→社會發展的停滯”之間循環往復的惡性循環，往往最終成為不斷吞噬經濟發展成果的黑洞，在極端的情況下，精英與民眾的對立甚至可能引發共同體本身的合法性危機。有鑒于此，我們也就不難理解中國現代國家治理體系為什么要把主要基于公共權力主體的“追求善治”，與主要基于社會主體的“激發社會活力”放在同等重要的地位上。

當然，一國治理現代化的實際路徑，最終不能不受到其治理資源稟賦的影響制約。坦率地說，中國畢竟是一個歷史上缺乏社會自治傳統，而現實中成熟社會主體資源也仍顯欠缺的后發大國，但這并不構成我們回避現代國家治理的社會建設主題，轉而試圖走市場化國家、市場化社會的所謂“捷徑”的理由。相對于不得不面對資本邏輯與社會邏輯之間時時浮現張力的資本主義社會而言，社會主義國家的治理現代化所具有的一個先天優勢，就在于其政治制度建構與運行規則，同社會公益最大化的價值訴求間實現了高度的邏輯自洽。基于這種制度保障而產生的國家與社會間協作大于博弈的關系，也恰恰是我們未來國家治理改革中保障社會導向、規避市場自發秩序風險的一個有利因素。因此，主動放棄這些優勢而去另辟蹊徑，無論如何也稱不上是一種明智之舉。不可否認，社會主義大國的治理現代化并無先例可循，但當我們真正領悟了社會主義公共權力建立的初衷，并開始理性反思市場導向改革的成敗得失，認真審視社會建設內化于政治建設中的制度邏輯時，一條能夠破解現代國家治理困局的改革之路，將會日益清晰地展現在人們面前。

（作者為清華大學馬克思主義學院副院長、教授、博導）

責編/張瀟爽 美編/李祥峰endprint