中心城區工業用地退出路徑與機制
——以上海為例

◎ 張盼盼 王美飛 何 丹

中心城區工業用地退出路徑與機制
——以上海為例

◎ 張盼盼 王美飛 何 丹

上海作為中國經濟快速發展的城市，面臨的城市問題也是富有挑戰性的。隨著上海城市功能的轉型，中心城區工業用地逐步退出，或保留轉向都市產業和創意產業，或整體拆除重建，不斷改變著城市的空間結構。在國內外相關研究的基礎上，梳理了上海中心城區工業用地多元化的退出路徑，從政府、市場、社會三個層面分析工業用地退出機制。

工業用地 退出路徑 退出機制 中心城區 上海

一、導言

上海市2014年印發的《關于進一步提高本市土地節約集約利用水平的若干意見》中指出按照“總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高”的基本要求發展城市建設，這就意味著上海已將3226平方公里作為未來建設用地的終極目標，按此計算，到2020年上海新增建設用地總量應控制在150平方公里以內①。同時，上海提出構建“世界城市”發展戰略，不斷提升城市功能優化產業結構，調整土地利用格局。一方面中心城區金融業和現代服務業的發展需要更多的空間資源，另一方面曾經占據中心城區的老工業用地長期閑置、低效利用。在“增量受控，存量低效”的背景下，探尋合理的工業用地退出路徑、構建高效的退出機制成為解決城市空間資源問題的必然趨勢和重要途徑。

國內外學者在工業用地退出方面已取得了一些研究成果。國外發達國家較早實現工業化，在工業用地退出方面的研究更為全面。萊瑟姆（Latham）從物質空間層面研究了伯明翰布林德利地區的工業用地退出路徑[1]；哈德森（Hudson R）從社會、政治、經濟層面研究分析了西歐老工業地區在過去30多年時間里經歷的經濟衰退、失業率上升、產生新的階級、商會和政黨等問題[2]。

國內在工業用地退出方面的研究起步較晚，學者們除了介紹國外經驗，對工業用地的退出路徑以及經濟政策也做了一定的研究。何丹等人比較分析了歐美國家工業用地退出過程中棕地治理與再開發的經驗[3]；李冬生以上海楊浦老工業區為例，研究了工業用地更新與調整問題，提出了“工業楊浦”向“知識楊浦”轉變的城市發展策略[4]；韓嬌研究了深圳舊工業區升級改造、功能置換和工貿混合利用中的土地政策問題[5]。

從既有研究可以看出，國內外學者對工業用地退出的研究既有物質空間層面的，也有社會、經濟、政治等非物質空間層面的。由于發展階段不同，區位不同的工業用地退出路徑各異，影響其退出路徑的機制也不盡相同。本文以上海市為例，分析梳理其中心城區工業用地的退出路徑及退出機制，以期為今后工業用地的退出路徑和機制提供參考。

二、上海市中心城區工業用地退出路徑

基于數據的可獲性，本文選取黃浦區、徐匯區、長寧區、靜安區、普陀區、閘北區、虹口區和楊浦區八大城區作為研究對象。這一區域是上海市的傳統中心城區，是城市發展過程中經過逐漸擴展形成的，經歷了工業用地的興起、擴張和衰退，是工業用地變化最為激烈的、最具代表性的區域。1993年中心城區工業比重首次低于周邊區縣的比重，第三產業比重也在1999年趕超第二產業，并強勢發展，2013年第三產業比重達62.2%（上海統計局，2013）。在城市發展、產業更替進程中，中心城區釋放出大量工業用地，但由于用地性質、土地產權歸屬、利益群體復雜等原因在退出路徑選取過程中存在一定局限性。

上海市中心城區工業用地退出主要是通過功能置換實現的。功能置換模式強調改變土地使用功能，優化城市產業結構。實現的路徑是通過發展新興產業和非生產性產業優化資源配置，注重經濟效益、社會效益和生態效益的共贏：工業用地退出獲取了經濟收益，解決了工業用地退出過程中產生的失業問題，并保護和開發了工業遺產的歷史價值和文化價值，改善了人居環境（表1）。

（一）新興產業導向的退出路徑

隨著城市快速發展，原來城市的“邊緣地帶”成為城市中心區域或片區中心?！案呶廴?、高能耗、低效益”的工業難以滿足優越區位條件對進駐產業的要求，不得不退出發展高附加值產業，充分挖掘工業用地的潛能。

1.都市型工業

為適應城市發展需要，1990年代上海調整工業布局，改造和搬遷中心城區污染企業，為避免中心城區出現“空心化”，逐步形成了在中心城區發展都市型工業的戰略思路。1998年開始，上海提出了“發展都市型工業”的新概念、新思路，1999年上海市政府正式提出要“形成以高科技產業為主導，支柱產業為基礎，都市型工業為特色”的現代工業體系目標，而且把都市型工業與高新技術、支柱工業作為上海工業經濟發展的三大板塊并列入“十五”計劃和2015年發展規劃[6]。

表1 上海市中心城區工業用地退出發展歷程

上海通過發展都市型工業，利用閑置廠房當“房東”，采取企業管理園區或是街企合作模式，盤活中心城區存量土地，促進中小企業發展，為中心城區工業衰退帶來的失業人員提供就業崗位，為國有企業和集體企業提供補充，各方通過攜手合作，共同推進都市型工業發展，實現現代工業和傳統工業的融合，企業、街道和職工的“三贏”。到2012年共有從業人員56.21萬人，創造工業總產值3590.63億元，實現稅金總額120.75億元（表2）。

表2 上海市主要年份都市型工業發展狀況

2.創意產業

上海市創意產業是在都市工業園區的基礎上形成和發展的。世紀之初都市型工業快速發展，并逐步將部分生產性服務業、研發設計和現代物流等行業納入其中，為中心城區創意產業的發展提供了條件。早期的上海市創意產業大多是自發集聚形成的，其中具有影響力的是“M50”、“田子坊”等具有藝術氣息的創意集聚區。2004年上海市經委掛牌第一批18家創意產業園區，同時一系列地方性政策法規相繼出臺支持和鼓勵創意產業的發展。截至2013年，上海有87個創意產業集聚區和52個文化產業園區，形成了“一軸”（延安路城市發展軸）、兩河（黃浦江和蘇州河文化創意產業集聚帶）、多圈（區域文化創意產業集聚地）的空間布局（圖1）。

圖1 中心城區文化創意產業空間分布

上海市創意產業經歷了自發形成到“政府推動、社會參與、市場運作”的發展歷程，由最初舊廠房低廉的租金、內部空間易于分割、文化底蘊豐厚等優勢吸引藝術家進入，而后不斷吸引影視、服裝設計等行業形成產業集聚。利用工業用地自身優勢及其所處區位的優質資源（如交通、高校等）發展創意產業，創造了巨大的經濟效益和社會效益，尤其是為轉型時期下崗工人提供了大量就業崗位，也為工業遺產的保護提供了路徑和資金支持（圖2）。

圖2 2004-2013年上海市文化創意產業發展狀況

（二）非生產型導向的退出路徑

隨著經濟發展和社會進步，人們對居住空間和生活環境有了更大的要求，除了物質環境的滿足，也不斷追求精神與文化上的享受。中心城區從來就是人口集聚區，現有住宅不僅在數量上無法滿足人口的增長，在質量上也無法滿足人們的需求——人們迫切要求改善居住條件、增加公共開放空間。隨之而來，利用舊工業建筑獨有特色進行一般性商業開發也成為工業用地退出的路徑選擇之一。

1.房地產開發

受級差地租吸引與市場機制的推動，中心城區進行大規模的房地產開發，大量工廠被拆除，取而代之的是一片片的樓盤，工業用地轉為居住用地。曾是上海市重要的工業基地——滬西工業區——處在經濟體制變革的關鍵時期，工廠企業由于經濟效益不佳、環境污染等多重因素，紛紛轉型外遷。騰空的工業用地通過資源盤活整合，打造成居住為主、商務休閑為輔的新興城區[7]（圖3）。如此大規模的房地產開發實現工業用地退出主要得益于當時寬松的拆遷政策和不規范的土地協議出讓政策。

利用舊工業建筑進行廉租房改造是工業用地退出的重要路徑，尤其對于上海這樣的特大城市而言。整治“群租”一直是建設平安上海的重要項目，而“群租”群體迫于住房壓力不得已為之。因此，為外來務工人員提供廉價住房成為抵制“群租”、消除隱患、留住人才的關鍵。上海市獨辟蹊徑利用舊工業建筑進行廉租房改造，一方面彌補了由政府主導的廉租房開發模式“長周期、高成本”的缺陷，減輕了政府的財政負擔，另一方面優化土地資源配置，創造社會效益。

2.公共開放空間

隨著人們環保意識的增強，對環境質量的追求要求中心城區內營造更多的公共休閑空間。創辦于1928年的上海大中華橡膠廠是上海市重點的“三廢”，嚴重影響居民生活，2000年該廠由于效益不佳全面停產。通過規劃改造——保留了橡膠廠的大煙囪以及曾作為錄音室的法式小紅樓與百年香樟——徐家匯公園成功地實現了工廠與生態環境建設相結合，為市民提供了一個良好的綠色文化空間和游憩場所。

3.其他一般性商業

90年代中期以后，一批老企業在舊城更新、市場經濟的雙重沖擊下以舊工業建筑再利用的方式進行經濟自救。企業家將一些具有優勢區位和建筑特色的舊廠房重新改造，以酒店、餐飲、家具城等形式進行商業開發。

表3 舊工業建筑的一般性商業置換

三、中心城區工業用地退出機制

不同時期相關利益群體角色的不同促成了上海市中心城區多元化的工業用地退出路徑。政府、市場、社會通過各自特質的發揮推動工業用地退出：政府作為上層制度的設計者，通過宏觀調控引導工業用地順利退出；市場以自由開放、級差地租促進工業用地退出；社會在一定程度上為實現工業用地退出提供民意支持（圖4）。

圖4 工業用地退出機制

（一）政府引導

“存量低效、增量受控”的困境迫使上海市必須通過高效利用存量用地尋求突破，但是上海市中心城區工業用地多為劃撥用地的特殊性[8]使其在土地性質功能轉變過程中存在極大交易成本（通過“招拍掛”實現土地轉讓），同時利用存量土地開發建設要比利用新增建設用地開發付出更多的成本，尤其是安置成本[4]。鑒于劃撥用地中政府重要的角色扮演，工業用地退出過程中政府讓渡利益以“柔性化”的政策法規、財政支持等多方面制度安排保障其順利退出。

1.政策法規

上海市中心城區工業用地退出的政策來自于國家②和地方層面③，這些法律法規無論以何種形式出現，都是圍繞工業用地退出路徑以及退出過程中的土地問題這一核心內容和難點問題展開的，旨在以“柔性化”的政策為工業用地退出提供路徑引導，打破高昂的制度成本困境。政策指出“以劃撥方式取得土地的單位利用工業廠房興辦信息服務業、研發設計、創意產業等現代服務業，土地用途和使用權人均可不變更④”，同時對城區老工業區提出“改造利用老廠房老廠區發展符合規劃的服務業，涉及原劃撥土地使用權轉讓或改變用途的，經批準可采取協議出讓方式供地⑤”；實行工業用地彈性出讓制度，改變工業用地長達50年使用權不變的歷史，為工業用地利用設置嚴格的準入門檻。

2.財政支持

上海市將工業用地退出作為一個綜合性、長期性、系統性的工程，在財政上提供很大支持：均衡土地增值利益方面提出“采取收儲后公開出讓產生土地儲備收益的工業用地，原土地權利人為法人的，在對工業用地、建筑物、設備等進行評估后收儲補償的基礎上，可以按照土地儲備收益的一定比例，由土地儲備機構再給予補償⑥”；倡導產業“退二進三”方面提出“存量工業用地調整研發總部類用地的，土地出讓金按照研發總部類用地與普通工業用地評估價差額的50%補繳⑦”；產業扶持方面提出“對文化創意產業采取無償資助、貸款貼息和政府購買服務等方式（三選一）。根據項目的功能定位、服務方式和資金投入總量來確定扶持資金資助額度⑧”。

圖5 土地制度變革

（二）市場促進

土地市場受市場機制和級差地租的影響不斷優化配置土地資源，推動工業用地退出：改革開放以后，中國土地有償使用制度替代了以往“無償、無限期、無流動性”的土地使用制度，將市場機制引入土地市場，影響開發商投資經營土地，進而影響城市用地格局；城市化進程推進城市中心地域面積的擴張，原先處于郊區的工業用地逐步轉化為城區，但由于工業用地承租能力有限，在城市級差地租機制的影響下，不得不向郊區繼續遷移。

重要的是，產出效益是工業用地退出進行生產性和商業性改造的誘因。以文化創意產業為例，上海創意產業集聚區的三分之二來自于保護性和創造性地開發老廠房、老倉庫和老大樓[9]。2004～2013年間文化創意產業增加值由493.1 億元增至2484.24億元，經濟增長貢獻率達20.2%，而具備同一區位條件的工業用地勉強維持企業生存的境地與高收益的生產性、商業性產業間的巨大差距則成為工業用地退出的加速劑。

（三）社會支持

對社會問題的關注成為工業用地退出的助推器：可持續發展觀念深入人心，綠色、環保、生態成為城市居民的訴求，而工業生產過程中產生的環境污染、生態破壞問題越來越成為制約其發展的關鍵，中心城區的工業企業不斷調結構實行“關停并轉”，迫使許多高能耗、高污染、高物耗的企業外遷；原有企業職工再安置以及工業遺產保護者要求對工業遺產和工業文化的傳承和發揚在一定程度上制約著工業用地退出的方向。

工業用地退出路徑的選取除了考慮經濟效益外，社會效益的實現也不斷得到重視。僅僅靠房地產開發路徑安置職工不能從根本上解決職工的長期收益。通過發展新興產業這一路徑實現工業用地退出，則可以很好地實現經濟、社會效益的雙贏。以“8號橋”創意園區（原上海汽車制動廠）為例，香港時尚生活策劃咨詢有限公司通過公開招標獲得20年承包經營權，采取租賃承包市場化開發模式，汽車制動廠坐享租金收益，為下崗職工提供了穩定收入，此外創意產業具有極高的勞動力吸納能力，2004～2013年間文化創意產業就業人員由23.76萬人增至130萬人。

四、結語

上海作為中國經濟快速發展的城市，面臨的城市問題也具有挑戰性。上海地方政府積極探索了中心城區工業用地的多元化退出路徑和“柔性化”制度保障機制。多元化的退出路徑包括都市型產業、創意產業等新興產業，以及房地產開發、廉租房改造、公共開放空間、一般性商業等非生產型產業；政策的柔性化主要體現在“老廠房等工業用地允許協議出讓”、工業用地彈性出讓等，這些為國內其他城市提供了參考范本。雖然上海中心城區工業用地退出路徑和制度安排取得了一定的成績，但是仍然面臨著諸多問題。首先，工業用地退出路徑雖然注重混合功能開發，但是對經濟效益的過度追求，在一定程度上犧牲了社會和生態效益，特別是在舊工業用地治理和再開發過程中的環境評估等的制度安排上[3]。其次，對于工業用地退出的系統性、綜合性的制度設計還不夠，仍然是“查缺補漏”的制度修補或者是“個案探索”，缺乏完整的法規政策和財政支持，容易造成極高的交易成本和外在不經濟性。

隨著國內工業化進程的加快和產業結構的調整，城市發展對空間資源的需求越來越大，在土地“增量受控、存量低效”的境況下，中心城區的存量工業用地會成為未來城市發展的寶貴資源之一。如何結合國內具體情況，借鑒西方經驗，完善工業用地退出路徑和機制，引導工業用地合理退出和高效利用，將又是一個研究的新領域。

注釋：

①新華網： http://news.xinhuanet.com/chanye/2014-04-17/c_1110272771.htm

②國家層面的政策：《國務院辦公廳關于加快發展服務業若干政策措施的實施意見》(國辦發[2008]11號)、《國務院辦公廳關于推進城區老工業區搬遷改造的指導意見》（國辦發[2014]9號）等

③地方層面的政策：《關于促進土地節約集約利用加快經濟發展方式轉變的若干意見》（滬府辦發[2008]37號）、《關于促進節約集約利用工業用地加快發展現代服務業的若干意見》（滬規法[2008]866號）、《關于進一步提高本市土地節約集約利用水平若干意見的通知》（滬府發[2014]14號）、《關于本市盤活存量工業用地的實施辦法（試行）》（滬府辦[2014]25號）、《關于加強本市工業用地出讓管理的若干規定（試行）》（滬府辦[2014]26號）、《上海創意產業“十一五”發展規劃》中提出的“三個不變”等

④《國務院辦公廳關于加快發展服務業若干政策措施的實施意見》(國辦發[2008]11號)

⑤《國務院辦公廳關于推進城區老工業區搬遷改造的指導意見》（國辦發[2014]9號）

⑥《關于本市盤活存量工業用地的實施辦法（試行）》（滬府辦[2014]25號）

⑦《關于增設研發總部類用地相關工作的試點意見》（滬規土資地[2013]153號）

⑧《2013年度上海市促進文化創意產業發展財政扶持資金項目申報指南》（滬文創辦（2013）04號）

[1]Latham,M Swenarton.Brindleplace: a Model for Urban Regeneration.London: Right Angle Publishing Ltd,1999.

[2]Hudson R,1994.Institutional change: cultural transformation,and economic regeneration: myths and realities from Europe’s old industrial areas.In: Globalization,Institutions,and Regional Development in Europe.Eds A Amin,N Thrift (Oxford University Press,Oxford) pp 196-216.

[3]何丹.歐美棕地的治理與再開發[J].城市問題,2012(8):85-90.

[4]李冬生.大城市老工業區工業用地的調整與更新-上海市楊浦區改造實例[M].上海:同濟大學出版社,2005.

[5]韓嬌.舊工業區改造中的土地政策研究——以深圳為例[J].中國城市規劃學術研究進展年度報告,2006:166-169.

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[7]張仁橋.上海工業集聚區的空間整合與模式創新研究[D].華東師范大學博士學位論文.2007.

[8]馮立,唐子來.產權制度視角下劃撥工業用地更新:以上海市虹口區為例[J].城市規劃學刊,2013(5): 23-29.

[9]http://www.scic.gov.cn/creative_industy_cluster/index.htm(上海創意產業中心/創意園區).2010-5-3.

[10]李冬生.大城市老工業區工業用地的調整與更新——上海市楊浦區改造實例[M].上海:同濟大學出版社,2005:186

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Study on the Exit Paths and Mechanism of Industrial Estates in the Central City Region： A Case Study of Shanghai

Zhang Panpan,Wang Meifei,He Dan

As one of the important integral parts of the urban construction land,industrial estate is the vital space resource for urban development.With the transformation of Shanghai’s urban functions,industrial estates have been gradually withdrawn from the central city region.Some of them remain sites for urban industries or creative industries,others demolished or reconstructed,changing the spatial structure of the city.On the basis of domestic and international researches,the authors combine the diversified exit paths of industrial estates in central area of Shanghai and analyze the exit mechanism from three aspects: government,market and society.

industrial estate; exit path; mechanism; central city region; Shanghai

TU984

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.06.011

張盼盼，華東師范大學中國現代城市研究中心碩士研究生，研究方向為城市與區域規劃。王美飛，上海廣境規劃設計有限公司，碩士，規劃師。何丹，華東師范大學中國現代城市研究中心副教授，博士，研究方向為城市政治經濟與城市發展、城市與區域空間發展戰略規劃。

（責任編輯：陳丁力）

教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目（11JZD028）、教育部人文社會科學重點研究基地重大項目（11JJDZH007）。