基于行政權力干預的城市空間布局研究

◎ 曾華翔 朱憲辰

基于行政權力干預的城市空間布局研究

◎ 曾華翔 朱憲辰

城市空間布局是一個基于城市開發、居民遷移、社區重構的復合概念，關系到經濟、交通、就業等居民生活的諸多方面。在空間產權能夠私有化的國家和地區，空間布局的結果可以簡化為買賣雙方權衡利弊后的市場均衡，但在我國土地產權國有化的前提下，空間買賣和使用都受到來自政府的行政權力干預，使得其結果偏離正常的市場均衡。本文給出基本的市場化假設，進而討論行政權力干預從各因素上如何對市場均衡造成影響，并說明在這種情況下空間布局的可能發展趨勢。

城市空間布局 居住遷移 行政權力

城市化進程中城市空間資源的數量在不斷變化，城市空間也逐步的形成新的布局情況。若不考慮政府的干預，那布局的改變就是由純粹的個體行為匯總構成的，是空間市場買賣雙方考慮自身利益后共同形成的結果。而實際上政府在房產市場上是不可忽略的力量，從供求雙方甚至基本交易規則上影響著整個市場的均衡，進而改變城市空間布局結果。

一、城市空間布局的市場均衡

城市空間布局本身是一個地理學上的概念，指房屋、人口等的分布情況。但在布局形成的過程中，每一步都是由“人”來完成的，因此涉及到個體對自身利益的考量，即經濟范疇的均衡概念。

20世紀50年代開始，西方學者就對居住遷移進行了大量的研究。布朗（L.A.Brown）、西蒙（Simmons）、羅西（Rossi）等先后建立了各自的模型，形成了一個關于居住遷移、區位選擇和搜尋過程的理論體系。他們認為，個體在做出遷移決策的時候，存在一個“門檻參照點”，即個體受內因和外因的雙重影響做出居住遷移的決策。其中，內因是指個體對生活空間的需求變化：人數增減、社會期望變化等，外因則是指周邊環境的變化：配套設施的改變、鄰里關系的變化等。當外因和內因的共同壓力超過“門檻”之后，個體就會做出遷移決定。個體做出遷移決定后，就要選擇目標區位，并開始進行搜尋。搜尋過程受到兩個方面的限制：一方面是個體資源的限制（收入、信息、時間），另一方面則是房屋資源的限制（房價、空房、區位）。在個體期望和條件限制相互作用達到均衡之后，遷居的最終決策就形成了。

基于上述理論體系，這里給出一個關于城市空間布局形成過程的簡化經濟模型。

前提假設：

a.個體在家庭內部壓力和外部環境壓力到達臨界值時會做出遷居決策。

b.個體在遷居時追求自身效用的最大化，個體的效用U受多重因素影響：空間大小、周邊配套、區位。其中，空間大小即為空間數量，用q表示；空間價格是由市場決定的，用p表示；個體對區位的偏好受區位距離主要生活空間（工作、教育）的距離S1和區位距離市中心距離S2的影響，距離越近，效用越大；個體對周邊配套的偏好程度受實際環境和鄰里關系的影響，記為u。

c.信息不完全。個體在做出遷居決策后，實現自身預期的過程需要投入時間搜集信息，且信息來源可能是收費的，這項成本記為c。

d.不存在非市場化的干擾因素。即買賣雙方的交易只受到價格的影響。

e.個體的最終決策是個體自身資源R約束下，追求效用最大化的結果。

根據上述假設，可知：

首先，個體現時的居住效用U0在新事件E發生時改變，包括影響內部壓力的事件，如：人口增減、入學、就業等，以及影響外部壓力的時間：自然環境變化、生活服務設施改變、鄰里關系變化等。當產生負效用的改變達到一定程度的時候，個體會做出要搬遷的決定。即：當U0＜U*（臨界值）時，個體做出遷移的決定。

其次，個體在做出遷移決定后，會開始尋找新的住所，而遷移的最終決策是個體在自身資源限制下追求自身效用最大化的結果，即：

約束條件：pq+c≤R

上述方程表達了個體遷居的最終決策結果。個體的偏好和實際情況不同，遷居決策也不同，多個個體的遷居決策共同構成了關于城市空間市場的需求方。也是在市場化條件下，決定城市空間布局的最重要參與方。

供給方是由開發商和有轉讓意向的現房主構成的，他們決定了閑置空間的數量、區位，并直接影響空間價格。同許多其他產品一樣，表面上需求方只能在現有的空置房和房價中做出決策，但實際上房屋閑置情況和價格是開發商和房主根據需求情況做出判斷后提供的，因此雙方的相互作用會形成一個市場化的結果，這個結果中買賣雙方尋求各自利益最大化，進而決定了個體的最終去向，形成城市空間布局的市場化均衡結果。

二、行政權力對市場均衡的干擾

在上述模型中，利用假設條件忽略了一些影響因素，而實際上，政府對空間市場的影響是非常大的，尤其在我國土地產權國有的情況下，政府行為不僅是影響，甚至是直接決定著部分城市空間布局的結果。下面從三個角度來分析行政權力對市場均衡結果的干擾。

（一）政府規劃對遷移決定和城市布局的影響

首先，由于土地是國有的，買賣土地以致土地一級開發都是政府直接控制的，因此何處有新空間可以開發也就此決定。雖然招拍掛的賣地方式使得土地交易漸漸接近市場化，但哪塊地、多少地可以拿出來招拍掛，還是與政府規劃密不可分的。比如城市擴張的過程中，城市周邊往往有多個可用區塊，市場化條件下，最終被選中的區塊必然是對房屋買賣雙方都最有利的，但在政府擁有絕對控制權的情況下，當期拍賣哪塊土地直接決定了哪個區塊可以開發，進而決定了供方能夠提供的房產數量和區位，影響房價。

其次，在制定了新城區開發計劃后，政府會利用行政權力給新的城區帶來居民。最簡單的方式是搬遷機關事業單位和高等學校，在產業園區開發時亦會利用減免稅費的方式吸引相關企業遷入。以高等學校為例，目前我國主要城市的“大學城”數量已經過百，使得高等教育成為新城發展的重要動力，同時許多政府機關也紛紛前往城市邊緣的新區。企業方面，服務性行業一般會選在城市中心的主要商務圈，增加客戶的可達性，同時建立客戶對公司的信心，而近兩年許多企業紛紛搬遷到城市邊緣，背后的原因便是政府給新區提供的稅費減免政策。

此外，政府的軌道交通布局也是影響城市布局的重要因素。據估計，2015年我國將有25個城市擁有軌道交通系統，預計完成78條線路，全長2500多公里。軌道交通的建設是完全由財政負擔的，因此如何規劃也是由政府決定的，每一條地鐵的建成，都會帶動沿線新房產的大量開發，吸引大量居民遷移至此。以北京為例，原本西南城區的發展要遠落后與北城區和東城區，但隨著一條條地鐵線的建成，西南城區相對較低的房價和便捷的交通吸引了越來越多的居民，未來也很有可能進一步改變北京市整體的居住分布情況。

政府規劃對城市布局的影響是直接的，這種一根指揮棒指揮的方式可能會對城市的整體發展帶來幫助，但更可能造成個體的直接福利損失，比如隨工作單位搬遷的員工，可能不得不在自身福利減少的情況下做出搬遷決策，而開發商也無法選擇最具開發價值的土地。因此，政府規劃影響個體是否搬遷的決定，同時影響供給方的區位、數量，進而改變城市空間布局。

（二）房產政策對居住遷移和城市布局的影響

我國實行的社會主義特色的市場經濟體制，也就是說政府在很多時候可以較為輕易地干預市場。從當前的房產政策看，政府不斷的針對高房價出臺政策，而每一條政策對居民的遷移決定和遷移方向都有著非常大的影響。

從簡化的產品市場看，房價過高的市場原因無非是需求大于供給，解決方案也無非是消費者會盡可能減少購買，生產者盡可能多生產。而我國目前的政策是提高交易稅費、提高貸款成本、設定購房條件等，目標是抑制炒房行為，降低不必要的需求。但從另一個角度看，提高的交易稅費屬于非常容易轉嫁的直接稅，增加的貸款成本則是買房的額外負擔，二者加起來，應當是房價的大幅度提高。而限定購房條件（如戶籍、家庭房產總數等）是在市場開始交易前就剝奪參與者的交易權利，從根本上改變了經濟市場的運行方式，是對房產市場的硬性傷害，也會促使買賣雙方弄虛作假。美國曾經在紐約房租過高時制定最高租金政策，表面上保障了租房者利益，實際上讓房主不愿意租房或變相收取房租，最終造成黑市交易、租金暴漲。當時的情況證明了直接的行政干預未必會帶來好的結果，可能適得其反，即便短期帶來了正面的效果，也有可能留下隱患。

（三）機關事業單位分建房制度對空間交易市場的影響

前面的討論中將政府作為一個整體討論其行為，然而，參與政府行為的個體和參與市場活動的個體都是同樣的人，因此無論在政治市場還是經濟市場上，同樣的人做決定的原則和方法也是一樣的。當依賴財政支持的機關事業單位根據政策向外搬遷的時候，相應的個體也會為自身謀求利益，于是形成了在商品房、保障房以外的房產形式：單位分房。這是由于機關事業單位的運營受財政支持，往往資金富裕，且其員工多為終身聘任制，因此即便不涉及搬遷，我國的機關事業單位也一直有分建房的傳統。在市場經濟體制下，無償分房的形式基本已經消失，轉為集資建房，盡管如此，員工的實際購房價也會遠遠低于市場價格。同時，當機關事業單位搬遷到某個區位之后，政府還會相應的建立醫院、幼兒園，公共交通系統也會延伸到這個區位，使該區位的環境和配套都得到很大程度的提高。

這種分建房制度使得單位員工不必花費成本尋找遷移目標，也不必遵守市場上的房屋買賣規則，影響需求方對房屋的需求，同時也決定了這部分房產的區位、數量和價格，改變供給，這種制度也必然帶來市場均衡結果的偏移。

三、行政權力干預下城市空間布局的發展趨勢

在這場多方較量中，政府以參與者和管理者的雙重身份進入市場，“理性”的政府必然會選擇關注自己的利益，進而擠占居民和房產商的福利，即便將政府當作“非理性”的純公益性機構，其對市場的干預結果也是難以預料的。在這種情況下，實際的空間布局結果又會怎么樣呢？

（一）政績導向下的城市空間布局情況

所謂政績，即官員在任時的成績，而這張成績單上最明顯的標志莫過于城市建設成果和GDP增長。為了顯示城市發展速度，官員會選擇建設最能看出成果的項目，如過江大橋、軌道交通，同時會根據上級的指示發展某一行業，比如建設高新園區。這些行為都會影響城市空間布局：過江大橋的建設會給江岸區位帶來發展機遇，軌道交通的建設會帶來拆遷和新地塊建設，而高新園區的建設就讓高新行業大量遷出主城區，在城內空出居住和商用空間。官員對政績的過度追求會導致城市建設速度過快，超過實際的需求，給財政帶來負擔，同時，高速的城市建設過程需要建設企業的支持，政府為了彌補這些企業在建設公共項目時的損失，便會向這些企業地價出售項目附近的一些優質地塊。

因此，在一個政績導向的政府干預下，最可能的發展趨勢是建成一個交通發達、但利用率較低，新建房屋多數圍繞大型市政項目，產業過度向城市邊緣遷移的布局。這種情況下居民的實際居住效用較低，稅收負擔較重，職住分離現象也可能較為明顯。

（二）“土地財政”對城市空間布局的影響

我國現行分級分稅體制下，地方政府的財權與事權不對等，地方政府在做事前需要到各部位去申請撥款，否則就只能出售土地，這就形成了“土地財政”。土地財政對城市空間布局的影響主要體現在某一時點上出售土地的數量和價格上。

地方政府要承擔城市建設、社會保障、公檢法等許多方面的支出，但稅收大部分上繳國庫，難以向銀行貸款，且目前不能發行地方債，賣地收入卻可以大部分都留存在自己手里，因而需要錢的時候最便捷的途徑就是賣地，時任官員很可能不會顧及繼任者的處境，收支在自己任期內平衡就可以。這就意味著每當城市發展需要錢的時候，就是政府賣地最多的時候，而地方政府為了保障自己的利益，也不會輕易降低土地價格，這也解釋了盡管抑制房價政策不斷出臺，地王卻依然不斷產生。

只要“土地財政”依舊存在，空間資源的價格和數量就要時刻受到其他無關事物的影響，城市的發展節奏和步調也就很難符合實際需要，最終會形成一個無整體規劃、到處開工、搭配混亂的城市空間布局結果。

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A Study of Urban Spatial Pattern Based on Administrative Power Intervention

Zeng Huaxiang,Zhu Xianchen

The concept of urban spatial pattern is a comprehensive one based on urban development,relocation of residents and community reconstruction.It concerns people’s livelihood including the economy,transportation and employment.In countries or regions where spatial property is privatized,spatial patterns can be simply considered as the market equilibrium between the contracting parties after their careful deliberation respectively.But in China,where land property is nationalized,both transaction and utilization of space receives intervention from administrative power,resulting in abnormal market equilibrium.Under the basic premise of marketization,the paper discusses how administrative power intervene market equilibrium and the possible trends for spatial pattern.

urban spatial pattern; relocation of residents; administrative power

TU984

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.06.013

曾華翔,南京理工大學經濟管理學院博士研究生，研究方向為城市區域發展戰略；朱憲辰，南京理工大學經濟管理學院教授、博士生導師。

（責任編輯：盧小文）