基于行政權(quán)力干預(yù)的城市空間布局研究

◎ 曾華翔 朱憲辰

基于行政權(quán)力干預(yù)的城市空間布局研究

◎ 曾華翔 朱憲辰

城市空間布局是一個(gè)基于城市開(kāi)發(fā)、居民遷移、社區(qū)重構(gòu)的復(fù)合概念，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)、交通、就業(yè)等居民生活的諸多方面。在空間產(chǎn)權(quán)能夠私有化的國(guó)家和地區(qū)，空間布局的結(jié)果可以簡(jiǎn)化為買(mǎi)賣(mài)雙方權(quán)衡利弊后的市場(chǎng)均衡，但在我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)國(guó)有化的前提下，空間買(mǎi)賣(mài)和使用都受到來(lái)自政府的行政權(quán)力干預(yù)，使得其結(jié)果偏離正常的市場(chǎng)均衡。本文給出基本的市場(chǎng)化假設(shè)，進(jìn)而討論行政權(quán)力干預(yù)從各因素上如何對(duì)市場(chǎng)均衡造成影響，并說(shuō)明在這種情況下空間布局的可能發(fā)展趨勢(shì)。

城市空間布局 居住遷移 行政權(quán)力

城市化進(jìn)程中城市空間資源的數(shù)量在不斷變化，城市空間也逐步的形成新的布局情況。若不考慮政府的干預(yù)，那布局的改變就是由純粹的個(gè)體行為匯總構(gòu)成的，是空間市場(chǎng)買(mǎi)賣(mài)雙方考慮自身利益后共同形成的結(jié)果。而實(shí)際上政府在房產(chǎn)市場(chǎng)上是不可忽略的力量，從供求雙方甚至基本交易規(guī)則上影響著整個(gè)市場(chǎng)的均衡，進(jìn)而改變城市空間布局結(jié)果。

一、城市空間布局的市場(chǎng)均衡

城市空間布局本身是一個(gè)地理學(xué)上的概念，指房屋、人口等的分布情況。但在布局形成的過(guò)程中，每一步都是由“人”來(lái)完成的，因此涉及到個(gè)體對(duì)自身利益的考量，即經(jīng)濟(jì)范疇的均衡概念。

20世紀(jì)50年代開(kāi)始，西方學(xué)者就對(duì)居住遷移進(jìn)行了大量的研究。布朗（L.A.Brown）、西蒙（Simmons）、羅西（Rossi）等先后建立了各自的模型，形成了一個(gè)關(guān)于居住遷移、區(qū)位選擇和搜尋過(guò)程的理論體系。他們認(rèn)為，個(gè)體在做出遷移決策的時(shí)候，存在一個(gè)“門(mén)檻參照點(diǎn)”，即個(gè)體受內(nèi)因和外因的雙重影響做出居住遷移的決策。其中，內(nèi)因是指?jìng)€(gè)體對(duì)生活空間的需求變化：人數(shù)增減、社會(huì)期望變化等，外因則是指周邊環(huán)境的變化：配套設(shè)施的改變、鄰里關(guān)系的變化等。當(dāng)外因和內(nèi)因的共同壓力超過(guò)“門(mén)檻”之后，個(gè)體就會(huì)做出遷移決定。個(gè)體做出遷移決定后，就要選擇目標(biāo)區(qū)位，并開(kāi)始進(jìn)行搜尋。搜尋過(guò)程受到兩個(gè)方面的限制：一方面是個(gè)體資源的限制（收入、信息、時(shí)間），另一方面則是房屋資源的限制（房?jī)r(jià)、空房、區(qū)位）。在個(gè)體期望和條件限制相互作用達(dá)到均衡之后，遷居的最終決策就形成了。

基于上述理論體系，這里給出一個(gè)關(guān)于城市空間布局形成過(guò)程的簡(jiǎn)化經(jīng)濟(jì)模型。

前提假設(shè)：

a.個(gè)體在家庭內(nèi)部壓力和外部環(huán)境壓力到達(dá)臨界值時(shí)會(huì)做出遷居決策。

b.個(gè)體在遷居時(shí)追求自身效用的最大化，個(gè)體的效用U受多重因素影響：空間大小、周邊配套、區(qū)位。其中，空間大小即為空間數(shù)量，用q表示；空間價(jià)格是由市場(chǎng)決定的，用p表示；個(gè)體對(duì)區(qū)位的偏好受區(qū)位距離主要生活空間（工作、教育）的距離S1和區(qū)位距離市中心距離S2的影響，距離越近，效用越大；個(gè)體對(duì)周邊配套的偏好程度受實(shí)際環(huán)境和鄰里關(guān)系的影響，記為u。

c.信息不完全。個(gè)體在做出遷居決策后，實(shí)現(xiàn)自身預(yù)期的過(guò)程需要投入時(shí)間搜集信息，且信息來(lái)源可能是收費(fèi)的，這項(xiàng)成本記為c。

d.不存在非市場(chǎng)化的干擾因素。即買(mǎi)賣(mài)雙方的交易只受到價(jià)格的影響。

e.個(gè)體的最終決策是個(gè)體自身資源R約束下，追求效用最大化的結(jié)果。

根據(jù)上述假設(shè)，可知：

首先，個(gè)體現(xiàn)時(shí)的居住效用U0在新事件E發(fā)生時(shí)改變，包括影響內(nèi)部壓力的事件，如：人口增減、入學(xué)、就業(yè)等，以及影響外部壓力的時(shí)間：自然環(huán)境變化、生活服務(wù)設(shè)施改變、鄰里關(guān)系變化等。當(dāng)產(chǎn)生負(fù)效用的改變達(dá)到一定程度的時(shí)候，個(gè)體會(huì)做出要搬遷的決定。即：當(dāng)U0＜U*（臨界值）時(shí)，個(gè)體做出遷移的決定。

其次，個(gè)體在做出遷移決定后，會(huì)開(kāi)始尋找新的住所，而遷移的最終決策是個(gè)體在自身資源限制下追求自身效用最大化的結(jié)果，即：

約束條件：pq+c≤R

上述方程表達(dá)了個(gè)體遷居的最終決策結(jié)果。個(gè)體的偏好和實(shí)際情況不同，遷居決策也不同，多個(gè)個(gè)體的遷居決策共同構(gòu)成了關(guān)于城市空間市場(chǎng)的需求方。也是在市場(chǎng)化條件下，決定城市空間布局的最重要參與方。

供給方是由開(kāi)發(fā)商和有轉(zhuǎn)讓意向的現(xiàn)房主構(gòu)成的，他們決定了閑置空間的數(shù)量、區(qū)位，并直接影響空間價(jià)格。同許多其他產(chǎn)品一樣，表面上需求方只能在現(xiàn)有的空置房和房?jī)r(jià)中做出決策，但實(shí)際上房屋閑置情況和價(jià)格是開(kāi)發(fā)商和房主根據(jù)需求情況做出判斷后提供的，因此雙方的相互作用會(huì)形成一個(gè)市場(chǎng)化的結(jié)果，這個(gè)結(jié)果中買(mǎi)賣(mài)雙方尋求各自利益最大化，進(jìn)而決定了個(gè)體的最終去向，形成城市空間布局的市場(chǎng)化均衡結(jié)果。

二、行政權(quán)力對(duì)市場(chǎng)均衡的干擾

在上述模型中，利用假設(shè)條件忽略了一些影響因素，而實(shí)際上，政府對(duì)空間市場(chǎng)的影響是非常大的，尤其在我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)國(guó)有的情況下，政府行為不僅是影響，甚至是直接決定著部分城市空間布局的結(jié)果。下面從三個(gè)角度來(lái)分析行政權(quán)力對(duì)市場(chǎng)均衡結(jié)果的干擾。

（一）政府規(guī)劃對(duì)遷移決定和城市布局的影響

首先，由于土地是國(guó)有的，買(mǎi)賣(mài)土地以致土地一級(jí)開(kāi)發(fā)都是政府直接控制的，因此何處有新空間可以開(kāi)發(fā)也就此決定。雖然招拍掛的賣(mài)地方式使得土地交易漸漸接近市場(chǎng)化，但哪塊地、多少地可以拿出來(lái)招拍掛，還是與政府規(guī)劃密不可分的。比如城市擴(kuò)張的過(guò)程中，城市周邊往往有多個(gè)可用區(qū)塊，市場(chǎng)化條件下，最終被選中的區(qū)塊必然是對(duì)房屋買(mǎi)賣(mài)雙方都最有利的，但在政府擁有絕對(duì)控制權(quán)的情況下，當(dāng)期拍賣(mài)哪塊土地直接決定了哪個(gè)區(qū)塊可以開(kāi)發(fā)，進(jìn)而決定了供方能夠提供的房產(chǎn)數(shù)量和區(qū)位，影響房?jī)r(jià)。

其次，在制定了新城區(qū)開(kāi)發(fā)計(jì)劃后，政府會(huì)利用行政權(quán)力給新的城區(qū)帶來(lái)居民。最簡(jiǎn)單的方式是搬遷機(jī)關(guān)事業(yè)單位和高等學(xué)校，在產(chǎn)業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)時(shí)亦會(huì)利用減免稅費(fèi)的方式吸引相關(guān)企業(yè)遷入。以高等學(xué)校為例，目前我國(guó)主要城市的“大學(xué)城”數(shù)量已經(jīng)過(guò)百，使得高等教育成為新城發(fā)展的重要?jiǎng)恿Γ瑫r(shí)許多政府機(jī)關(guān)也紛紛前往城市邊緣的新區(qū)。企業(yè)方面，服務(wù)性行業(yè)一般會(huì)選在城市中心的主要商務(wù)圈，增加客戶(hù)的可達(dá)性，同時(shí)建立客戶(hù)對(duì)公司的信心，而近兩年許多企業(yè)紛紛搬遷到城市邊緣，背后的原因便是政府給新區(qū)提供的稅費(fèi)減免政策。

此外，政府的軌道交通布局也是影響城市布局的重要因素。據(jù)估計(jì)，2015年我國(guó)將有25個(gè)城市擁有軌道交通系統(tǒng)，預(yù)計(jì)完成78條線(xiàn)路，全長(zhǎng)2500多公里。軌道交通的建設(shè)是完全由財(cái)政負(fù)擔(dān)的，因此如何規(guī)劃也是由政府決定的，每一條地鐵的建成，都會(huì)帶動(dòng)沿線(xiàn)新房產(chǎn)的大量開(kāi)發(fā)，吸引大量居民遷移至此。以北京為例，原本西南城區(qū)的發(fā)展要遠(yuǎn)落后與北城區(qū)和東城區(qū)，但隨著一條條地鐵線(xiàn)的建成，西南城區(qū)相對(duì)較低的房?jī)r(jià)和便捷的交通吸引了越來(lái)越多的居民，未來(lái)也很有可能進(jìn)一步改變北京市整體的居住分布情況。

政府規(guī)劃對(duì)城市布局的影響是直接的，這種一根指揮棒指揮的方式可能會(huì)對(duì)城市的整體發(fā)展帶來(lái)幫助，但更可能造成個(gè)體的直接福利損失，比如隨工作單位搬遷的員工，可能不得不在自身福利減少的情況下做出搬遷決策，而開(kāi)發(fā)商也無(wú)法選擇最具開(kāi)發(fā)價(jià)值的土地。因此，政府規(guī)劃影響個(gè)體是否搬遷的決定，同時(shí)影響供給方的區(qū)位、數(shù)量，進(jìn)而改變城市空間布局。

（二）房產(chǎn)政策對(duì)居住遷移和城市布局的影響

我國(guó)實(shí)行的社會(huì)主義特色的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，也就是說(shuō)政府在很多時(shí)候可以較為輕易地干預(yù)市場(chǎng)。從當(dāng)前的房產(chǎn)政策看，政府不斷的針對(duì)高房?jī)r(jià)出臺(tái)政策，而每一條政策對(duì)居民的遷移決定和遷移方向都有著非常大的影響。

從簡(jiǎn)化的產(chǎn)品市場(chǎng)看，房?jī)r(jià)過(guò)高的市場(chǎng)原因無(wú)非是需求大于供給，解決方案也無(wú)非是消費(fèi)者會(huì)盡可能減少購(gòu)買(mǎi)，生產(chǎn)者盡可能多生產(chǎn)。而我國(guó)目前的政策是提高交易稅費(fèi)、提高貸款成本、設(shè)定購(gòu)房條件等，目標(biāo)是抑制炒房行為，降低不必要的需求。但從另一個(gè)角度看，提高的交易稅費(fèi)屬于非常容易轉(zhuǎn)嫁的直接稅，增加的貸款成本則是買(mǎi)房的額外負(fù)擔(dān)，二者加起來(lái)，應(yīng)當(dāng)是房?jī)r(jià)的大幅度提高。而限定購(gòu)房條件（如戶(hù)籍、家庭房產(chǎn)總數(shù)等）是在市場(chǎng)開(kāi)始交易前就剝奪參與者的交易權(quán)利，從根本上改變了經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的運(yùn)行方式，是對(duì)房產(chǎn)市場(chǎng)的硬性傷害，也會(huì)促使買(mǎi)賣(mài)雙方弄虛作假。美國(guó)曾經(jīng)在紐約房租過(guò)高時(shí)制定最高租金政策，表面上保障了租房者利益，實(shí)際上讓房主不愿意租房或變相收取房租，最終造成黑市交易、租金暴漲。當(dāng)時(shí)的情況證明了直接的行政干預(yù)未必會(huì)帶來(lái)好的結(jié)果，可能適得其反，即便短期帶來(lái)了正面的效果，也有可能留下隱患。

（三）機(jī)關(guān)事業(yè)單位分建房制度對(duì)空間交易市場(chǎng)的影響

前面的討論中將政府作為一個(gè)整體討論其行為，然而，參與政府行為的個(gè)體和參與市場(chǎng)活動(dòng)的個(gè)體都是同樣的人，因此無(wú)論在政治市場(chǎng)還是經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上，同樣的人做決定的原則和方法也是一樣的。當(dāng)依賴(lài)財(cái)政支持的機(jī)關(guān)事業(yè)單位根據(jù)政策向外搬遷的時(shí)候，相應(yīng)的個(gè)體也會(huì)為自身謀求利益，于是形成了在商品房、保障房以外的房產(chǎn)形式：?jiǎn)挝环址俊＿@是由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位的運(yùn)營(yíng)受財(cái)政支持，往往資金富裕，且其員工多為終身聘任制，因此即便不涉及搬遷，我國(guó)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位也一直有分建房的傳統(tǒng)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，無(wú)償分房的形式基本已經(jīng)消失，轉(zhuǎn)為集資建房，盡管如此，員工的實(shí)際購(gòu)房?jī)r(jià)也會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格。同時(shí)，當(dāng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位搬遷到某個(gè)區(qū)位之后，政府還會(huì)相應(yīng)的建立醫(yī)院、幼兒園，公共交通系統(tǒng)也會(huì)延伸到這個(gè)區(qū)位，使該區(qū)位的環(huán)境和配套都得到很大程度的提高。

這種分建房制度使得單位員工不必花費(fèi)成本尋找遷移目標(biāo)，也不必遵守市場(chǎng)上的房屋買(mǎi)賣(mài)規(guī)則，影響需求方對(duì)房屋的需求，同時(shí)也決定了這部分房產(chǎn)的區(qū)位、數(shù)量和價(jià)格，改變供給，這種制度也必然帶來(lái)市場(chǎng)均衡結(jié)果的偏移。

三、行政權(quán)力干預(yù)下城市空間布局的發(fā)展趨勢(shì)

在這場(chǎng)多方較量中，政府以參與者和管理者的雙重身份進(jìn)入市場(chǎng)，“理性”的政府必然會(huì)選擇關(guān)注自己的利益，進(jìn)而擠占居民和房產(chǎn)商的福利，即便將政府當(dāng)作“非理性”的純公益性機(jī)構(gòu)，其對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)結(jié)果也是難以預(yù)料的。在這種情況下，實(shí)際的空間布局結(jié)果又會(huì)怎么樣呢？

（一）政績(jī)導(dǎo)向下的城市空間布局情況

所謂政績(jī)，即官員在任時(shí)的成績(jī)，而這張成績(jī)單上最明顯的標(biāo)志莫過(guò)于城市建設(shè)成果和GDP增長(zhǎng)。為了顯示城市發(fā)展速度，官員會(huì)選擇建設(shè)最能看出成果的項(xiàng)目，如過(guò)江大橋、軌道交通，同時(shí)會(huì)根據(jù)上級(jí)的指示發(fā)展某一行業(yè)，比如建設(shè)高新園區(qū)。這些行為都會(huì)影響城市空間布局：過(guò)江大橋的建設(shè)會(huì)給江岸區(qū)位帶來(lái)發(fā)展機(jī)遇，軌道交通的建設(shè)會(huì)帶來(lái)拆遷和新地塊建設(shè)，而高新園區(qū)的建設(shè)就讓高新行業(yè)大量遷出主城區(qū)，在城內(nèi)空出居住和商用空間。官員對(duì)政績(jī)的過(guò)度追求會(huì)導(dǎo)致城市建設(shè)速度過(guò)快，超過(guò)實(shí)際的需求，給財(cái)政帶來(lái)負(fù)擔(dān)，同時(shí)，高速的城市建設(shè)過(guò)程需要建設(shè)企業(yè)的支持，政府為了彌補(bǔ)這些企業(yè)在建設(shè)公共項(xiàng)目時(shí)的損失，便會(huì)向這些企業(yè)地價(jià)出售項(xiàng)目附近的一些優(yōu)質(zhì)地塊。

因此，在一個(gè)政績(jī)導(dǎo)向的政府干預(yù)下，最可能的發(fā)展趨勢(shì)是建成一個(gè)交通發(fā)達(dá)、但利用率較低，新建房屋多數(shù)圍繞大型市政項(xiàng)目，產(chǎn)業(yè)過(guò)度向城市邊緣遷移的布局。這種情況下居民的實(shí)際居住效用較低，稅收負(fù)擔(dān)較重，職住分離現(xiàn)象也可能較為明顯。

（二）“土地財(cái)政”對(duì)城市空間布局的影響

我國(guó)現(xiàn)行分級(jí)分稅體制下，地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等，地方政府在做事前需要到各部位去申請(qǐng)撥款，否則就只能出售土地，這就形成了“土地財(cái)政”。土地財(cái)政對(duì)城市空間布局的影響主要體現(xiàn)在某一時(shí)點(diǎn)上出售土地的數(shù)量和價(jià)格上。

地方政府要承擔(dān)城市建設(shè)、社會(huì)保障、公檢法等許多方面的支出，但稅收大部分上繳國(guó)庫(kù)，難以向銀行貸款，且目前不能發(fā)行地方債，賣(mài)地收入?yún)s可以大部分都留存在自己手里，因而需要錢(qián)的時(shí)候最便捷的途徑就是賣(mài)地，時(shí)任官員很可能不會(huì)顧及繼任者的處境，收支在自己任期內(nèi)平衡就可以。這就意味著每當(dāng)城市發(fā)展需要錢(qián)的時(shí)候，就是政府賣(mài)地最多的時(shí)候，而地方政府為了保障自己的利益，也不會(huì)輕易降低土地價(jià)格，這也解釋了盡管抑制房?jī)r(jià)政策不斷出臺(tái)，地王卻依然不斷產(chǎn)生。

只要“土地財(cái)政”依舊存在，空間資源的價(jià)格和數(shù)量就要時(shí)刻受到其他無(wú)關(guān)事物的影響，城市的發(fā)展節(jié)奏和步調(diào)也就很難符合實(shí)際需要，最終會(huì)形成一個(gè)無(wú)整體規(guī)劃、到處開(kāi)工、搭配混亂的城市空間布局結(jié)果。

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A Study of Urban Spatial Pattern Based on Administrative Power Intervention

Zeng Huaxiang,Zhu Xianchen

The concept of urban spatial pattern is a comprehensive one based on urban development,relocation of residents and community reconstruction.It concerns people’s livelihood including the economy,transportation and employment.In countries or regions where spatial property is privatized,spatial patterns can be simply considered as the market equilibrium between the contracting parties after their careful deliberation respectively.But in China,where land property is nationalized,both transaction and utilization of space receives intervention from administrative power,resulting in abnormal market equilibrium.Under the basic premise of marketization,the paper discusses how administrative power intervene market equilibrium and the possible trends for spatial pattern.

urban spatial pattern; relocation of residents; administrative power

TU984

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.06.013

曾華翔,南京理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)槌鞘袇^(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略；朱憲辰，南京理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。

（責(zé)任編輯：盧小文）