財政監督要為全面深化改革護航助力
——學習十八屆三中全會《決定》有感

●江 龍

財政監督要為全面深化改革護航助力
——學習十八屆三中全會《決定》有感

●江 龍

一、財政監督面臨全新課題

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》），全面總結了改革開放35年來的偉大成就和重要經驗，深刻闡述了在新的歷史起點上全面深化改革的重大意義，是我國在新的發展階段全面深化改革的行動綱領。學習、貫徹和落實好《決定》是我們的重要任務。筆者認為，《決定》最為核心的意義一是明確了市場在資源配置中起決定性作用，二是提出了國家治理體系和治理能力現代化的目標。這兩項重大內容，都和財稅領域的改革密切相關，全會《決定》明確指出，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。財政監督作為財政工作的重要組成部分，如何按照三中全會的要求，為促進市場在資源配置中起決定作用維護好市場秩序，為國家治理體系建設維護好公共秩序，積極發揮主觀能動作用，為全面深化改革護航助力，是財政監督工作面臨的一項全新課題。

二、財政監督要為市場在資源配置中起決定作用護航

歷史和現實經驗都證明，市場是最有為有效的資源配置方式，維護市場在資源配置中起決定作用，其核心是維護公平競爭的市場秩序。財政監督的意義在于通過監督，保障公平競爭的市場環境，為市場在資源配置中起決定性作用保駕護航。

（一）確保政府合理參與市場

經濟體制改革的核心問題是政府和市場的關系問題，從政府的角度來講，是政府該做什么和怎么做的問題。我國改革開放 30多年以來的經濟發展，一個重要原因便是政府有序從市場有效范疇中的退出，能否理清政府和市場的關系將關乎我們經濟發展的前景和國家的前途。當前我國經濟正處于全面轉型階段，政府在經濟轉型過程中該扮演一個怎樣的角色是個值得深入思考的問題，在社會經濟生活中，若放任市場不管，有可能導致經濟發展失衡，若過度管制，則有可能導致整個經濟僵化。近幾年，受國際宏觀經濟形勢影響，我國政府對市場調控力度加大，在這種情況下，尤其要警惕政府行為是否“越界”，是否干擾了市場的有效運行。

為確保政府合理參與市場，在政府對經濟的管理中，有兩個需要明確的方面：一是清晰政府與市場的邊界，另外一個是限定干預的手段。目前我國政府越界干預市場及市場主體的行為，一是表現在超出了政府有效管理的范圍，設置了太多的行政審批環節和行政管制措施；二是在手段上采取了過多的直接干預手段，如直接的政府財政獎勵及補貼等措施。政府的這些行為，影響了市場主體的成本，進而扭曲了資源配置價格，最終扭曲了整個市場，造成了資源配置的低效。

財政監督要從大局的角度，規范各級政府的行為，糾正各類不合理的財政補貼及稅收優惠，維護市場秩序，確保市場公平。比如去年，我辦開展對開發區財稅政策的監督檢查發現，一些地方政府為了招商引資，對入駐企業采取了名目繁多的財政補貼和減免稅收措施。這種做法雖然在短期對地方經濟發展有推動，但其干擾了財稅秩序，也影響了市場資源配置，長期來看將會降低整個國民經濟的運行效率。因此，完善市場經濟體制必須加強監督，使我國經濟生活中的政府和市場的關系，從宏觀層面到微觀層面都能夠協調有序。

（二）確保企業公平參與競爭

一段時間以來，國家從引導和激勵新型產業和基于整個國民經濟的戰略發展角度，會對一些行業或企業予以安排各種形式的補助或補貼加以扶持。但我們在監督檢查中發現，一些企業本末倒置，不注重開拓市場，卻把大量精力投入到獲得政府補貼作為經營的目標，而不是自身經營的結果，甚至為了獲得政府的補貼，不惜手段編報虛假申請資料，套取財政資金，給國家造成了損失，也損害了公平公正的市場環境。

我國的企業要在全球競爭中逐漸發展壯大，就必須成為真正獨立的市場主體，能夠在公平競爭的環境中自主、自立、自強，不斷完善內部治理結構。財政監督部門作為財經秩序的維護者，必須擔負起相應的職責，對行業或企業獲得政府補貼的合法合規性進行監督，有必要監控企業申請政府各類優惠及補貼的全過程，從補貼的批文、申請資料、批復程序及相關內容全面加以審查。同時開展對企業獲得補貼后經營成效的效果監督，通過相應的數據分析，為今后調整補貼方向、方式及規模，提供有益的參考。

（三）確保市場健康有效運行

市場秩序對經濟的發展至關重要，維護好市場秩序、確保市場健康有效運行，既能提高國有經濟的活力、控制力和影響力，也能激發其他所有制經濟的活力和創造力。由于我國還處于社會主義市場經濟初級階段，市場秩序還不夠完善，市場體系還有一些不盡如人意的地方，一些領域還存在著通過不正當競爭、發布虛假信息干擾市場有序運行的行為，這些都會對市場配置資源產生負面影響。

構建和維護有效的市場秩序，不但要建立健全系統的法律法規、準則制度，政府還要營造保障市場體系運行的社會基礎。對于市場秩序的維護，除了對政府和企業的監督外，對經濟主體和社會經濟中介機構執業情況監督也是一個非常重要的方面，健康的經濟主體行為和公正有效的經濟中介機構執業，可以有效地引導資源流動，優化資源配置，是保障市場體系健康運行的重要社會基礎。當前，財政監督部門已經承擔了部分市場秩序維護責任，如當前擔負的對會計信息質量的檢查和對會計師事務所執業質量的監督，這一職能的核心就是確保經濟信息的真實性和公正性，其目的在于通過加強對經濟主體行為和企業會計信息質量檢查以及對社會經濟中介機構執業質量的監督，避免其出于自身利益考慮，發布虛假經濟信息，干擾市場運行，以維護健康的市場秩序，確保維護公正執業、公平競爭。

三、財政監督要為國家治理體系建設助力

財政是國家治理的基礎和支柱。國家治理體系是指包含經濟、政治、社會、文化等內容的治理結構在權利、責任和利益上的制度安排。當前，我們國家在建設、管理、治理等各方面的規范性、科學性、系統性都得到了很大提高，但是我們也必須看到，由于發展水平限制，在社會公共管理的一些方面，還存在隨意和不規范之處。對于財政監督來說，要為國家治理體系建設助力，工作核心就在于通過監督，切實維護公共秩序的規范性，確保公共秩序得以健康運行。

（一）監督好預算管理

預算管理制度是現代國家治理的基本制度，對于國家治理體系至關重要，一個國家的治理能力在很大程度上取決于它的預算能力，《決定》指出，今后審核預算的重點將由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展。對于財政監督來說，需要做好兩個方面的工作。

一是監督地方政府預算，即通過預算監督，打破各級財政固化的“重收入、輕支出”習性，推動各級政府財政支出結構進一步優化，通過對預算安排的監督，規范政府為社會成員提供公共物品和服務的范圍、數量和質量，并將其納入財政整體工作的考核體系。二是監督職能部門預算，即通過預算監督，打破其“重編制、輕執行，重核算、輕管理”傾向，促使其依據預算更好地履職，提升公共服務的質量。當前的部門預算管理中，一個突出的問題是執行與編制的嚴重脫節，在執行過程中，擠占挪用的情況非常普遍，同時許多部門存在擅自延伸職權，盲目超職能編制預算的現象。如在檢查中曾發現，某以規劃協調為主要業務的部門，在部門預算中曾編制有某大型運動會的安保項目，大大超出了其法定職責范圍。

（二）監督好內控規范

內控體系建設是一個單位 （部門）良好運轉的重要基礎。近年來，我國行政事業單位內部控制制度已經比過去有了明顯改善，多數單位已經形成了有效的內控體系。但是一些違規違紀問題仍有發生，而對問題的發現和處理在時間上明顯滯后，事后監督檢查仍然是主要監督手段。2013年7月，財政部召開全國內控視頻會議，貫徹《行政事業單位內部控制規范 （試行）》（下稱 《規范》），這項重大的管理制度，對提高政府部門管理水平，改進公共服務的效率和質量，乃至為促進國家治理體系建設都有著重要意義。

財政監督應以《規范》的出臺為契機，從促進國家治理體系建設的高度，加強對行政事業單位內部控制制度實施的督導，瞄準薄弱環節，輔導其出臺規章制度，幫助其梳理業務流程，加強風險防控的機制建設。通過有效內控，抓住經濟活動的客觀規律，將制衡機制嵌入到全部的管理工作當中去，堵塞管理漏洞，做到防患于未然，最終在部門的崗位設置、權責分配、業務流程等方面形成相互制約、相互監督的機制。

（三）監督好績效管理

我國財政資金在使用上與發達國家相比，其效率還不夠高，部分地區“重支出，輕績效”的現象還比較嚴重，重復建設、過度建設、形象工程、面子工程等現象還在一定范圍內存在。財政資金取之于民，必然要用之于民，但對使用方向及方式，當前還較為缺乏規范。財政監督要站在為國家治理體系建設全局高度，切實加強對財政資金的績效監督與考核，確保財政資金發揮最大效力。

實踐證明，績效管理在提高公共資金使用效率、改進政府部門績效等方面已經取得了明顯效果，并逐漸成為財政管理改革的一個重要方面。當前做好績效監督工作，須在全面性上下工夫，一是范圍的全面性，須將全部財政支出納入績效監督范圍，將對預算績效的監督考核覆蓋到所有財政資金，不留死角。二是考核體系的全面性，即在考慮總體效率的前提下，必須充分考慮對社會公平的影響、對不同社會群體的影響。

（四）監督好公共政策執行

公平正義是中國特色社會主義的內在要求，也是國家治理體系建設的目標之一，我們國家歷來有重視公平正義的傳統，《決定》更是把保障和改善民生、促進社會公平正義作為深化社會體制改革的重要內容，而社會公平正義的實現和民生的改善，和公共政策執行的是否到位有著密不可分的關系。為推進公共服務的均等化，中央政府每年都通過轉移支付下撥了大量涉及民生的支出，如農機補貼、家電下鄉補貼、基礎教育補貼等項目，我辦在近年的檢查中，曾多次發現不法人員通過虛假信息，套取國家補貼的行為，同時也存在一些基層用款單位將國家補貼資金挪作他用的現象。這些現象，使國家公共政策的效果大打折扣，最終影響了社會的公平正義，妨礙了國家治理體系的建設。

要確保公共政策執行到位，財政監督應將公共政策的執行全過程納入監督范圍，改變當前以事后檢查為主的監督方式，從源頭開始，全程介入，將財政資金申請、使用，到后期政策執行效果反饋的整個流程，全部納入監督管理范疇，確保公共政策的執行效果，為建設公平公正的社會環境，發揮積極作用?！?/p>

（作者單位：財政部駐廣東專員辦）