基層預算單位綜合財政監管探索
——以河南省直基層預算單位為例

●李志剛 趙文康

基層預算單位綜合財政監管探索
——以河南省直基層預算單位為例

●李志剛 趙文康

2010年以來，河南省財政廳采取“先行試點、循序漸進、逐步推廣、完善規范”的工作方式，以會計信息質量檢查為切入點，以數據對比分析為抓手，以制度健全完善為支撐，探索推進省直基層預算單位綜合財政監管試點工作并取得初步成效，但在財稅體制改革、財政監督轉型背景下，仍有諸多問題亟須完善和解決。筆者通過對河南省直基層預算單位綜合財政監管進行思考，提出了深化綜合財政監管工作的對策與建議。

一、開展綜合財政監管工作的做法與成效

（一）強化組織領導，注重運作協調，初步形成科學運作的組織協調機制

內部組織協調機制運轉有序，廳監督檢查局牽頭負責、組織協調、復核審理，各監督檢查處按轄區分工具體負責實施監管活動。外部溝通銜接渠道多樣，各監督檢查處通過明確聯系人、交換郵箱、創建QQ群、報送信息等形式，建立定期聯系溝通制度，初步構建了“科學合理、權責明確、規范高效”的綜合財政監管工作機制。

（二）健全信息采集，摸清單位底數，初步形成銜接順暢的信息采集機制

健全信息資料采集報送制度，各監督檢查處依托網絡查詢、內網收集、單位報送、資產盤點和現場檢查等多種途徑，廣泛搜集單位基本情況、預算編制、執行和決算、資產管理、財務管理、非稅收入征繳等監管資料，分類建立綜合財政監管基礎資料數據庫。各監督檢查處不定期開展專題調研和座談走訪，摸清基層預算單位家底，確定綜合財政監管重點。

（三）依托會計監督，開展現場監管，初步形成規范有力的現場監管機制

以會計信息質量檢查為切入點，堅持現場監管與會計檢查捆綁同步，推行使用財政檢查軟件。通過查閱賬簿憑證資料、約談走訪財務人員、實地查看固定資產、比對核實相關數據等方式，對基層預算單位進行綜合摸底檢查，重點發現預算執行、資金資產與財務管理漏洞以及違法違紀問題，督促基層預算單位完善內控、加強管理、健全制度，提高了其財政財務管理水平。

（四）建立數據指標，加強分析評價，初步形成全面系統的數據分析機制

研究制定監管操作規定，設計制作人員結構、收入結構、支出結構、預算管理、財務管理等一系列結構性和趨勢性分析指標，建立綜合財政監管數據分析指標體系，對預決算數據進行整理、匯總、統計、分析、評價。并利用“金財工程”開展數據核對，將基層預算單位報送的數據信息與OA支付管理、資產管理等系統的相關數據比對核實，初步鎖定異常問題，提高現場檢查的針對性。

3)浙江省觀光采摘節的節期主要有一周以下、半個月左右、一個月左右、三個月左右、半年以上五類，每個節期的內容和主題存在差異，應從文化和內涵方面提高短期節慶的質量，應多挖掘長節期的觀光采摘節的外延優勢，尋找其與其他產業的結合點或者果品自身的新穎的切入點；浙江省觀光采摘節的市場非常活躍并向著綜合性、主題性的趨勢發展。

（五）轉變監管理念，堅持服務基層，初步形成運行高效的服務指導機制

各監督檢查處始終寓服務于監管中，寓指導于檢查中。現場檢查時，及時主動與被檢查單位溝通問題，充分聽取被檢查單位陳述意見，糾正提出正確的會計處理方法。日常監管中，各監督檢查處與基層預算單位保持電話、郵件的密切聯系，及時解答困惑與難題，督促整改不合規問題，總結推廣基層預算單位管理的經驗做法。

二、開展綜合財政監管工作的問題與困惑

（一）溝通準備不到位，思想認識需提高

前期與基層預算單位溝通不足，未提前發送綜合財政監管文件及資料清單，被監管對象對綜合財政監管工作認識不到位。檢查人員培訓時間較短，未能充分消化吸收內網系統上的預決算相關資料并加以轉化利用，非現場監管環節未做好充分準備。監督檢查局未及時召開總結座談會對監管工作進行深入整理分析，各監督檢查處分散自主開展非現場監管工作，缺乏集中溝通的交流平臺和統一高位的工作指導。

（二）操作規程不細化，監管程序需完善

操作規程僅是一個指導性文件，操作規程不夠細化、執行口徑不夠統一、指標設計不夠規范，對綜合財政監管的方式、手段和要求等規定得不夠具體，操作性不夠強，使得各監督檢查處實施綜合財政監管的方式不一，內容各有不同，實施結果也缺乏可比性。缺乏具體而明確的配套制度和實施細則，在具體操作層面還遠不能滿足實際工作需求。

（三）人員結構較單一，經驗能力需提升

各監督檢查處年輕干部較多、監管經驗不足、年齡層次和知識結構單一、信息技術應用較少，尤其是預算管理知識欠缺、財政管理政策不熟悉，懂業務、敢監督、精統計、善操作的復合型監管人才還比較缺乏。監督檢查干部業務培訓機會較少，由于內部崗位交流受限，對財政業務知識的學習實踐途徑匱乏，知識更新充實不足，與財政監督科學化精細化要求不適應。

“金財工程”信息系統未對財政監督提供應有的技術支持，目前開通的部分OA系統僅具有收集、匯總和查詢功能，尚無法實現預警、分析及評價等。缺乏專門的軟件處理和分析日常監管數據，監管工作仍停留在手工建立臺賬和事后檢查上。新開發的現場檢查軟件與財政業務銜接性不強、模塊運用不成熟、后臺支持不到位，檢查人員操作不熟練也間接影響了使用效果。

（五）監管手段不豐富，綜合效果需擴大

目前綜合財政監管除了信息采集和資料報送外，只有結合專項檢查開展，非現場監管工作基礎較為薄弱，數據分析、約請談話、調查核查等具體方式遠未使用到位，未對全省數據進行綜合系統有效的分析、評價、運用，對基層預算單位的行業現狀和特點掌握得不夠全面深刻。尚未完全建立與預算安排相結合的成果利用機制，監管成果對財政資金和項目安排的約束機制還不夠健全。

（六）監管創新不夠強，監督機制需轉型

省級財政監督與財政部派駐地方財政監察的職能授權不盡相同，財政監管還存在職能作用發揮不充分、融入中心工作不夠等問題，需要進一步探索完善富有特色、切合實際的綜合財政監管方式方法和運行機制。監督檢查人員績效監督意識不夠強，仍存在“重合規監管輕績效監管”的思想觀念，績效監督工作未有明顯推進。

三、深化綜合財政監管工作的對策與建議

（一）加強政策宣傳培訓，營造良好監管氛圍，健全完善綜合財政監管的組織保障

一是深化思想認識，提升監管理念。財政監督人員要轉變監管服務理念，增強服務意識，建立綜合財政監管工作常態機制，充分發揮省級財政監督機構的橋梁與紐帶作用；基層預算單位要把綜合財政監管當成嚴格預算編制執行、保障國有資產安全、優化制度建設、提高財務管理水平的重要契機，不斷提高預算管理水平，提升財政資金使用效益，助力財政管理改革不斷深化。二是加大宣傳力度，形成監管合力。充分利用現代化網絡平臺，積極搭建政策宣傳和溝通交流平臺，通過召開高層聯席會、舉辦座談會和業務培訓班、新聞媒體報道等形式，擴大綜合財政監管工作的影響，營造良好的工作氛圍。積極建立良好暢通的溝通機制，完善及時反饋、定期會議溝通、重大財務事項報告、問題整改落實情況報告等制度，形成整體合力，確保綜合財政監管工作取得實效。

（二）細化規范操作辦法，制定監管配套措施，健全完善綜合財政監管的制度保障

一是認真總結試點經驗。及時召開工作總結交流會，對實踐中涌現出的有效做法，盡快建章立制固定下來，對監管層次、程度和范圍等進行具體化。定期對綜合監管工作進行綜合評價，總結基本經驗，規范基本做法，剖析基本問題，制定改進措施，逐步提升對基層預算單位的綜合監管水平。二是細化完善操作規程。盡快研究完善綜合財政監管操作規程，建立科學的分析指標體系，設定有效的分析評價方法，對監管方式如約請談話、實地走訪、現場調查、現場核查等形成書面記錄的格式和內容進行明確，制定監管規范，統一監管標準，增強可操作性。三是健全完善配套制度。建議從信息采集報備、數據采集、數據分析、約請談話、實地走訪、現場核查、現場調查、溝通協調工作制度等方面制定綜合財政監管暫行辦法，增強規范性文件的操作性和執行力，提高綜合財政監管工作的規范化和制度化，為全面推開綜合財政監管工作打牢完備的制度基礎。

（三）明確分類監管重點，優化監管工作流程，健全完善綜合財政監管的程序保障

一是實施分類監管，突出監管重點。充分掌握預算單位基本情況，集中優勢力量實施分類監管：行政單位應以預算監督為主線，全面監管財務、資產、政府采購等事項；事業單位應以資產監管為主體，全面關注預算單位財務會計的規范性、內控制度的有效性、財政資金的安全性等內容；企業化管理單位應重點圍繞會計信息質量實施監管。二是優化監管流程，推進整體向前。職責分工上，監督檢查局要加強組織協調和調查研究，確定工作目標、成果利用等重大問題；各監督檢查處要全面謀劃、精心組織、抓好落實。監管內容上，要對重點年度的預算、財務、資產等情況實施“一攬子”監督檢查，適當增加對以前年度追溯檢查。監管方式上，要創新監管措施，規范運用程序相對簡捷的核查、調查、約談等方式，對發現的問題及時督促整改和處理處罰。監管程序上，要創新優化檢查程序，簡化征求意見環節，充實檢查報告內容，提升管理建議的指導作用。

（四）豐富完善監管方式，充分利用監管手段，健全完善綜合財政監管的方法保障

一是推行簡便有效的現場監管方式。繼續推行與會計監督同步的現場監管制度，積極利用現場調查、現場核查等手段核實疑點問題，提出管理建議。根據需要賦予各監督檢查處對基層預算單位的預決算、行政事業性收費、銀行賬戶等綜合監管權限，通過有效抓手真正發揮監管效能。二是完善動態持續的非現場監管機制。強化數據分析評價功能，對不同時點不同范圍的數據進行多角度全方位分析，準確全面掌握財政事項運行過程中的薄弱環節，增強分析結果的指導作用，逐步實現從經驗型管理向以理性分析為基礎的數據型管理的轉變。三是強化監管結果的有效利用。既要對查處的問題進行督導糾偏，還應對普遍性或特別重大問題堅持“以點帶面”方式予以處理，建立與預算安排相結合的成果利用機制，對預算定額標準及資金分配辦法的合理性、資金使用績效和資產管理情況進行分析評價，為完善財政管理政策提供決策參考。

（五）增強人員業務能力，提升綜合監管水平，健全完善綜合財政監管的人力保障

一是優化監管人員結構和配置。綜合監管人才隊伍必須具有合理的知識結構、優良的智能結構以及梯次的年齡結構。加大監督干部輪崗交流力度，通過以老帶新、以強帶弱等方式，發揮人力資源優勢，并組織外出考察調研、座談交流，有效借鑒外部監管經驗，打造一支能征善戰的復合型監管隊伍，為全面開展綜合監管奠定人力基礎。二是提升監管人員業務能力和監管技術。以“全員參與、分類指導、普遍提高”為原則，將信息技術與財政監管有機結合起來，建立完備的學習培訓制度，將監督干部納入全省財政系統業務培訓范圍，組織系統學習部門預決算、國庫集中收付等知識以及計算機操作技能，不斷提高業務技能、政策水平和監管能力。三是加強基層預算單位財務培訓和財會隊伍建設。采取靈活多樣的培訓方式，分層次分行業對基層預算單位財務人員開展業務政策培訓，為提高基層預算單位的財政財務管理水平提供堅強保障。

（六）加快信息軟件建設，構建綜合監管平臺，健全完善綜合財政監管的技術保障

一是研究開發綜合監管軟件，建立綜合監管網絡平臺。財政監督信息化水平低，嚴重制約了綜合財政監管工作的整體進程，必須強化信息監管意識，提高監管信息化水平。根據財政監督的實際需要和基層預算單位特點，依托“金財工程”，加快開發高效便捷的綜合財政監管信息系統，與相關業務管理系統對接共享，實現監管信息數據的采集整理、匯總查詢、比對分析、報表管理和風險預警自動化，真正實現對被監管對象多角度、動態化、智能化監管，切實解決軟件不兼容、數據不具體、處理效率低、信息不共享等問題。二是加快完善現場檢查軟件，提高監督檢查效率。加大設備投入力度，建立財政監督綜合檢查系統，充分運用系統開展項目資金選案、文書形成、檢查成果利用，提高現場檢查效率；分類形成檢查案例數據庫、法規政策數據庫、檢查文書數據庫，為綜合財政監管提供基礎業務支持。

（七）推動綜合監管創新，促進財政監督轉型，健全完善綜合財政監管的動力保障

一是緊跟時代發展需要，積極轉變監督理念。根據黨的十八大關于“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”的精神，按照財政部部長樓繼偉關于“財政監督工作必須轉型，工作重點要放在預算執行監督和過程控制上”的要求，深入開展調查研究，加強頂層規劃設計，強化預算績效監督，實現財政監督由檢查型向管理型、由糾錯型向預防型監督、由安全性和合規性向效益性、由注重事后檢查向事前審查、事中監控、事后處理的全過程監督轉變。二是主動融入財政管理，促進財政監督轉型。綜合財政監管具有自身獨特的監督優勢和實踐效應，是財政監督方式的重大變革，是財政監督轉型的切入點和重要途徑。各級財政部門要積極開拓創新，高標準統籌推進綜合財政監管工作，探索實施對預算編制與執行過程的動態管控、督促和糾偏，科學恰當地嵌入財政管理中心工作，積極構建現代財政監督制度，有力促進財政監督轉型升級。■

（作者單位：河南省財政廳監督檢查二處）