縣市級政府土地利用和管理績效評估指標體系研究
——基于土地督察的視角

范柏乃，張電電，張曉玲，鐘太洋

（1.浙江大學公共管理學院，浙江 杭州 310013；2.中國土地勘測規劃院，北京 100035；3.南京大學城市與資源學系，江蘇 南京 210093）

縣市級政府土地利用和管理績效評估指標體系研究
——基于土地督察的視角

范柏乃1，張電電1，張曉玲2，鐘太洋3

（1.浙江大學公共管理學院，浙江 杭州 310013；2.中國土地勘測規劃院，北京 100035；3.南京大學城市與資源學系，江蘇 南京 210093）

研究目的：構建基于土地督察視角的縣市級政府土地利用和管理績效評估指標體系。研究方法：專家會議法、問卷調查法、隸屬度分析、專家評估法。研究結果：（1）構建了包含耕地保護目標落實、土地違法執法監察、土地規劃計劃管理等7大類的38項評估指標；（2）借助專家評估法確定了評估指標的權重體系。研究結論：現有績效評估指標體系可用于縣市級政府土地利用和管理績效的試評估，在借助督察實踐信息反饋、考慮不同地域現實需求的基礎上，需進一步加以完善。

土地管理；績效評估指標；土地督察；平衡計分卡

1 引言

《國務院辦公廳關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》中規定設立國家土地總督察、副總督察，負責組織實施國家土地督察制度；設立國家土地總督察辦公室，向地方派駐9個國家土地督察局，代表國家土地總督察履行監督檢查職責。省級、縣市級政府土地利用和管理職責存在差異，必然導致土地利用和管理行為出現差異，有必要分別評判績效。同時，盡管并未提及對縣市級政府土地利用和管理情況進行監督檢查，但縣市級政府接受省級政府監督管理，直接反映省級政府工作績效；由國家土地督察機構直接評判縣市級政府土地利用和管理行為，也是前者監督檢查省級政府土地利用和管理情況、貫徹落實國家土地督察制度的必然要求。近年來，國家土地督察機構通過監督檢查，在減少建設占用耕地面積[1]、降低國有土地收益流失[2]、促進土地市場建設[3]等方面都取得了顯著成效，但如何科學評判縣市級政府土地利用和管理績效，仍缺少相關標準體系。

現有土地利用和管理文獻多針對耕地保護[4-7]、土地整理[8-11]、土地利用[12-20]、土地制度[21-22]等具體環節，缺乏對全過程績效的系統評估，這也導致一系列針對績效評估工作效果、效率的討論無法展開。鑒于土地督察職責涉及耕地保護、執法監察、節約集約用地等各個方面，基于土地督察視角構建績效評估指標體系可為評判縣市級政府土地利用和管理績效提供有力工具。通常的指標體系構建涉及評估理論、指標選取、指標賦權3方面。一類評估理論強調長期與短期、財務與非財務、內部與外部等不同類別指標間的“平衡”[23-26]，土地利用和管理過程涉及多重領域、立足現有資源、著眼未來發展，適合采用；另一類注重業務流、信息流之間的匹配[27-28]，基于此構建完善的理論模型[29-30]也可為土地利用和管理過程提供借鑒和反思。選取的指標大體分為“經濟—社會—生態”和“投入—產出—協調”兩類，前者涉及經濟、社會、環境等方面[11-12,14,16,19-20]，后者以“投入/產出”為切入點，強調集約、效率和協調[13,15,17-18,21-22,31]。指標賦權則多采用層次分析法（AHP）[21-22]、德爾菲法（Delphi Method）[7,11]和主成分分析法（PCA）[18,20]，熵值法[10]、變異系數法[17]也得到了應用。

通過對以往研究過程的比對和整理，研究人員認為現有文獻仍存在以下缺陷：（1）理論依據不足。文獻回顧中的兩類構建思路均出自績效評估經典理論，現有土地利用和管理文獻在討論指標構建時少有涉及，特別是尚未有學者依據強調不同類別指標間“平衡”的思路構建指標。（2）法律基礎薄弱。土地利用和管理績效評估需考慮權責一致，為保證可操作性，評估指標應準確反映縣市級政府土地利用和管理的法律職責，現有文獻忽視了法律法規職責的梳理。據此，本文通過法律法規職責梳理、督察實踐成果總結、以往研究文獻回顧等途徑，構建基于土地督察視角的縣市級政府土地利用和管理績效評估理論模型、評估指標和權重體系。

2 研究方法與研究思路

2.1 研究方法

（1）專家會議法。邀請土地利用和管理部門中高層管理者參加座談會，借助集體智慧確定指標構建原則并構建績效評估理論指標。（2）問卷調查法。以土地督察一線工作人員為調查對象，設計《縣市級政府土地利用和管理督察評估候選指標評議表》和《縣市級政府土地利用和管理督察評估初選指標權重評議表》，用于指標實證篩選和權重體系構建。（3）隸屬度分析。借助調查問卷，對績效評估理論指標進行實證篩選，隸屬度較高的予以保留，突出重點，得到最終的績效評估指標。（4）專家評估法。利用李克特7點量表衡量各指標重要性，借助調查問卷收集專家對指標重要程度的判斷，建立評估指標的權重體系。

2.2 研究思路

在閱讀大量文獻的基礎上，以平衡計分卡（The Balance Scored Card，簡稱BSC）作為構建指標體系的理論基礎，并依照公共部門的發展戰略和組織特點修正、整合結構與指標[32-33]，使平衡計分卡兼容地方政府土地利用和管理績效評估多目標、多層次以及事實、價值的需求[34]。

為保證指標體系的理論性、實用性和針對性，參閱《土地管理法》、《農業法》、《城鄉規劃法》等法律、法規，劃分縣市級政府土地利用和管理職責；依據《國務院辦公廳關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》，歸納國家土地督察機構主要職責；總結土地利用和管理績效評估研究成果，借鑒審計監督、環境監察等相近制度的運作經驗。在此基礎上構建基于土地督察視角的縣市級政府土地利用和管理績效評估理論模型（圖1）。

圖1 縣市級政府土地利用和管理績效評估理論模型——基于土地督察的視角Fig.1 The performance evaluation theoretical model for county-level governmental land use and administration adopting the perspective of land supervision

依照法律法規職責梳理、督察實踐成果總結、以往研究文獻回顧的構建思路，通過4次專家座談會擬定65項績效評估理論指標。針對理論指標數量較多且針對性、可操作性不足的缺陷，借助國家土地督察機構北戴河整訓會，開展第一次問卷調查并對結果進行隸屬度分析，得38項未賦權的績效評估指標。指標權重系數是指標相對重要性的綜合度量，借助第二次問卷調查，利用李克特7點量表和專家評估法構建評估指標權重體系。

3 研究結果

3.1 指標構建原則

研究人員于2012年5月、6月、7月分別在吉林省遼源市、上海市、山東省濟南市及北京市召開4次專家座談會（表1），廣泛征求了包括國家土地總督察辦公室、各國家土地督察局、部分縣市國土資源局等在內的中高層管理人員的意見。除均就“土地督察視角”的體現形式等問題進行反復論證外，4次專家座談會亦各有側重：（1）遼源市、上海市座談會著重討論評估指標區域差異的體現形式，側重于研究評估指標的理論基礎和篩選問題；（2）濟南市、北京市座談會著重論證“共同責任機制”的體現形式，側重于討論評估指標的賦權問題和調查問卷試評估程序。

經過4次專家研討，確定了指標體系構建原則：（1）合法性。以法定職責為主線，全面反映國家法律、法規對縣市級政府土地利用和管理職責的相關規定，突出研究成果的理論性和針對性。（2）可操作性。盡可能以土地變更調查、土地衛片執法、國土資源統計年報等權威數據以及例行督察、專項督察、審核督察等專業數據作為數據來源，保證指標權威性，突出土地督察視角。（3）實用性。廣泛咨詢、采納土地督察工作人員的意見和判斷，使定性指標可賦值量化，并盡量采用相對指標以保證評估結果在地區、時間上的可比性。

表1 歷次專家座談會研討內容整理Tab.1 The classif i ed contents of different expert meetings

此外，績效評估指標體系應保證區域間一致，指標取值體現但不掩蓋差異；優先保證指標可用和易用，隨著研究深入進行動態地完善；引導決策者將共同責任機制建設情況納入績效考核體系。依照上述原則、共識，構建了包括耕地保護目標落實、土地規劃計劃管理、建設用地審批管理等4個維度7大類的65項理論指標。

3.2 指標實證篩選

借助國家土地督察機構北戴河整訓會，開展第一次問卷調查（表2）。問卷調查對象包括國土資源部向地方派駐的9個國家土地督察局辦公室、調研處、審核處及各督察室的工作人員，長期從事一線土地督察工作，具備豐富督察實踐經驗。第一次問卷調查發放問卷286份，收回193份，其中有效問卷173份。具體篩選過程如下：（1）計算指標隸屬度（得票數/有效問卷）。（2）按照隸屬度高低對理論指標降序排列。其中，“按大類排序指標篩選結果”指對各職責類型下指標隸屬度的分類統計；“按總分排序指標篩選結果”指不考慮職責類型，按隸屬度降序排列所有指標。指標隸屬度通過任一排序方法進入前50%，就將其納入績效評估指標體系。

表2 第一次問卷調查結果的隸屬度分析（部分）Tab.2 Parts of the results of the membership degree analysis

以“耕地保護目標落實”為例，耕地保護是地方政府土地利用和管理的首要任務，也是國家對地方政府土地利用和管理工作績效考核的核心指標，故第1、2、4項均以較高隸屬度入選。被舍棄的指標中，第7、8項指標的數據均依靠抽查獲取，指標權威性和數據可采集性相對不足；第9、10項指標可能因指標數據并非在所有縣、市都可迅速獲取，反映出問卷調查對象對現階段指標體系實用性的偏好（表3）。

表3 縣市級政府土地利用和管理績效評估指標體系——基于土地督察的視角Tab.3 The performance evaluation index system for county-level governmental land use and administration adopting the perspective of land supervision

3.3 指標權重體系

第二次問卷調查發放問卷300份，收回182份，其中有效問卷172份。指標賦權過程如下：（1）利用全部有效問卷，計算每項指標的重要程度總和。（2）對各職責下每項指標重要程度總和作歸一化處理，得到相應二級指標權重。（3）在第1步基礎上，對各職責下所有指標各自的重要程度總和，求和取均值，得到各項職責的平均重要程度。（4）對各職責的平均重要程度作歸一化處理，得到一級指標權重。（5）具體評估指標的權重，等于對應的一級、二級權重的乘積，如“耕地保有量落實率”權重為0.027。

分析指標權重體系，一級指標之間以及同一級下的二級指標之間權重差異過小，總結其原因：（1）指標數目不夠精簡。評估指標數量過多，加上大樣本的問卷調查，幾乎必然導致單個指標的重要性被稀釋。（2）賦權方法存在局限。采用對專家判斷做歸一化處理的思路，無法體現指標間天然的重要性差異，若所有指標都有穩定數據來源，可借助更多的方法對賦權結果進行改進。另一方面，權重差異過小不會對最終評估結果造成決定性影響。指標體系考核縣市級政府土地利用和管理的各方面表現，部分指標權重過大反倒影響其他指標的存在意義。具體運用中，如欲體現部分指標“核心”甚至“一票否決”的地位，可在指標體系之外另作說明。

4 結論與展望

本文依照法律法規職責梳理、督察實踐成果總結、以往研究文獻回顧的研究思路，在廣泛征求土地利用和管理部門工作人員意見的基礎上，構建了基于土地督察視角的縣市級政府土地利用和管理績效評估指標體系。

從研究結果的角度考慮，現有指標體系可做以下改進：（1）基于督察實踐進一步精簡指標。作為縣市級政府土地利用和管理績效評估的階段性成果，指標體系在應用前需進行試評估，借助督察實踐的信息反饋、考慮不同地域的現實需求，精簡、整合現有指標，進一步提高指標體系的實用性和針對性；（2）適時選用更加精細的賦權方法。在基于督察實踐進一步精簡指標的基礎上，若指標數目大幅下降，可選用更為綜合全面的層次分析法（AHP）確定評估指標權重，若整合后的所有指標都有穩定數據來源，主成分分析法（PCA）亦可適時采用。

作為對縣市級政府土地利用和管理績效進行評估的嘗試，本文也存在以下不足：（1）縣市級政府與下屬國土部門土地利用和管理職責的劃分依據仍不清晰；（2）土地利用和管理績效評估實踐經驗匱乏，指標體系的區域差異體現不明顯。這些問題還有待進一步研究。同時，研究過程中發現的部分重點指標無權威數據來源等問題，可為建立健全中國土地管理統計指標體系，提升土地利用和管理科學化、精細化水平提供改進思路。

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（本文責編：陳美景）

The Construction of a Performance Evaluation Index System for County-Level Governmental Land Use and Administration: From the Perspective of Land Supervision

FAN Bo-nai1, ZHANG Dian-dian1, ZHANG Xiao-ling2, ZHONG Tai-yang3
（1. School of Public Affairs, Zhejiang University, Hangzhou 310013, China; 2. China Land Surveying & Planning Institute, Beijing 100035, China; 3. Department of Urban & Resources Sciences, Nanjing University, Nanjing 210093, China）

The purpose of this study is to set up a performance evaluation index system for county-level governmental land use and administration from the perspective of land supervision. The main research methods include expert meeting, survey, membership degree analysis, and expert evaluation. A performance evaluation index system is established after the weight of indicators is achieved through expert evaluation, which has 4 dimensions and includes 38 items. To conclude, the evaluation index system can be used to pre-assess the performance of county-level governmental land use and administration, and it still needs to be further improved in terms of land supervision feedback and the practical needs of different regions.

land administration; performance evaluation index system; land supervision; BSC

F301.2

A

1001-8158（2014）09-0025-07

2013-02-27

2014-08-08

國家自然科學基金面上項目（71173143）；浙江省自然科學基金重點項目（Z12G030015）。

范柏乃（1965-），男，浙江蘭溪人，教授，博士生導師。主要研究方向為政府績效評估。E-mail: fbonai@zju.edu.cn