長株潭兩型社會構建中垃圾處理績效的ESG評估

王少博+邵詩辰

摘 要：隨著城市化水平的提高，城市生活垃圾對生態環境的污染日益嚴重，成為城市發展的障礙之一。為配套“兩型社會”建設，對城市生活垃圾深度處理及綜合利用進行整體的規劃布局是至關重要的。文章通過ESG評估模型對長株潭兩型社會構建中垃圾處理的績效進行評估，旨在根據當前某些垃圾處理績效不高的問題，提出適宜的垃圾管理模式改革建議。

關鍵詞：長株潭城市群 兩型社會 垃圾處理 ESG評估模型

中圖分類號：F207 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2014）03-018-03

一、問題的提出

長株潭城市群是湖南省最重要的經濟政治區域，根據湖南省統計局發布的第六次人口普查資料顯示，長株潭城市群人口數為1357萬人。龐大的人口基數帶來的垃圾產生量增長很快，到目前為止，長株潭每年的生活垃圾產生量仍以10%左右的速度遞增，全國的生活垃圾產生量每年也以8%～10%的速度遞增。而且垃圾存在數量大、成分多、面積廣、治理難的問題。垃圾處理的方法也較為傳統且單一，目前主要是建立垃圾填埋廠對垃圾進行填埋，垃圾焚燒廠也正在規劃中。由此引發了多種問題，諸如占用寶貴的土地資源；產生新的環境污染；引發公眾與政府有關部門的沖突。政府本身只是從單方面實施政策管理垃圾處理，導致垃圾處理評估缺乏標準，處理績效不高。

因此，在此背景下對垃圾處理工作進行合理全面的績效評估是十分必要的。通過運用ESG（Environmental，Social and Governance）這“三駕馬車”對長株潭城市生活垃圾進行多層次、全方面的評估分析。最終目的在于緩解長株潭城市環境污染與社會發展的矛盾，促進兩型社會建設。

二、長株潭城市群現有生活垃圾處理的績效狀況

目前，長株潭地區垃圾處理方式仍以填埋法為主，政府正在積極推進焚燒法的實施，其效果如何缺乏一個科學的評估標準。這些方式都是垃圾后端處理，而在城市生活垃圾處理中的前端：實施有利于源頭減量的分類收集措施，才是解決問題的核心。

盡管長株潭垃圾處理有了較快發展，但與國內先進城市相比、與群眾的期盼相比，仍然面臨著較多困難和問題。在社會分層日益復雜化的背景下，政策飽受詭病，人們漠視政策。如果單純依靠政府的管制，力量薄弱，效果不大。由于長期以來，垃圾被認為一種準公共產品，政府管辦部分垃圾是沒有太大爭議的問題。但是這樣的準公共產品就意味著：沒出問題的時候無人問津，一旦出了問題政府就成了眾矢之的。因此，合理運用ESG評估模式能全方面、多層次地解決這些“疑難雜癥”。

三、ESG模型評估分析

ESG（Environmental，Social and Governance）代表的是環境，社會和治理這三個重要的方面，是投資者在資本市場用來評估企業可持續發展的工具。ESG評估主要是通過環境績效（environmental performance）、社會績效（social performance）和管理績效（governance performance）這三方面為維度，每個維度選取若干個最優指標，對目標進行多方面的績效評估。

在這里，我們所指的Governance（治理）和國外的應用對象有所不同，國外主要是針對企業而言的。利用因地制宜的原則，這里主要是針對政府而言，關于垃圾處理的實施，更多的是以政府為主導，所以這里實現了Governance（治理）從企業到政府層面的過渡。

由于以前的方法，僅僅從技術層面或者管理層面這些單方面分析垃圾處理是不夠的。ESG是將多個層面、多個維度有機的結合起來進行分析，而且ESG不僅僅著眼于企業當前的經濟發展，更加重視的是城市的可持續發展能力。過去20年，ESG概念在全球得到普及，受到越來越多跨國公司的重視。這些指標確確實實對公司運營產生了實際影響。

考慮到實際操作過程中所需數據的來源和歸集，本次調研將主要調查對象分為三類：政府相關部門、社會企業以及非營利組織和市民。我們將通過走訪、問卷等方式收集的數據信息進行整合處理，建立了2009-2011年長株潭垃圾處理模式的ESG評估框架指標體系。該指標體系以環境績效（environmental）、社會績效（social）、管理績效（governance）三方面為維度，每個維度選取4個最優指標，我們可以通過這些指標在2009-2011年的具體數值對長株潭垃圾處理模式從環境、社會、管理三方面進行績效評估。

1.環境績效（environmental performance），主要評估長株潭垃圾處理模式對環境的影響，選取廢氣排放處理率、垃圾濾液處理率、土壤污染處理率和垃圾無害化處理率指標，根據表1中的數據分析可以得知：長株潭在垃圾處理過程中不可避免的會產生污染，在“三廢”處理工藝上還有待提高，需引進新技術和管理經驗。但長株潭的廢氣排放處理率、垃圾濾液處理率、土壤污染處理率的平均值都呈現上升趨勢，表明長株潭在垃圾處理的技術和流程上在不斷改善且未來會越來越好。在政府的大力推動下，2010年長株潭的垃圾無害化處理率達到了100%，真正意義上實現了垃圾處理的無害化。長株潭垃圾處理方式上以填埋為主，垃圾處理中不可避免產生“三廢”，但80%～92%均可處理且實現實際意義上的垃圾處理的無害化，其對環境的影響較小。

2.社會績效（social performance），我們從政府與非營利組織兩個方面對長株潭垃圾處理模式的社會績效綜合考核。選取垃圾填埋場沼氣發電回本率、產生垃圾日處理率、政府采取提案率和組織垃圾公益活動好評率等指標，根據表1的數據分析可以得知：政府對每天產生的垃圾全部進行了處理，使產生垃圾日處理率達到了100%。垃圾通過填滿等過程后形成沼氣，利用沼氣燃燒發電產生經濟效應，隨著技術逐漸成熟，使得綜合發電率從30%提高到34%，近一步增大了發電量。非營利組織集合民眾的建議向有關部門提案，提案率于2011年達到33%相比于2009年增加了13%。非營利組織通過不斷組織民眾進行垃圾公益活動使得好評率從91%到95%。我們可以看出，政府在致力于將每天產生的垃圾全部進行處理的同時努力提高垃圾處理的經濟效益；非營利組織通過向有關部門提案和組織垃圾公益活動積極參加到垃圾處理中，且取得不錯成就。通過綜合分析我們可以得出結論：長株潭垃圾處理模式的社會績效在不斷提高。

3.管理績效（governance performance），選取附近居民滿意率、垃圾處理專項資金利用率、垃圾回收率和經營盈利率等指標，我們從政府和企業兩方面對長株潭垃圾處理模式的管理績效進行了考核。根據表1的數據分析可以得知：通過對垃圾中轉站和填埋場附近的居民進行了調查得出只有45%的居民對當地的環境滿意，不滿意主要是空氣質量差，同時致使當地房地產商慘淡經營、入不敷出。從企業方面得知，一部分垃圾被拾荒者拾走，但是垃圾回收率還是達到了42%，垃圾處理企業通過對垃圾進行再利用以及產生沼氣得到的收益率穩定在11%。

通過以上描述性分析，對長株潭垃圾處理的績效進行進一步分析：

（1）整體來說政府較好地完成了垃圾處理的工作，但是填埋過程中還是存在有一定的污染。特別是垃圾填埋場附近的居民對空氣質量的滿意度較低，而且對土壤和水質也造成了污染。目前垃圾處理的方式過于單一，用來填埋的土地需求量會越來越大。

（2）非營利性組織雖然起到了一定的效果，但還是缺乏強制的執行力和影響力。市民的環保意識不夠，一定程度說明了政府宣傳力度不夠，同時市民本身也應當理性消費和低碳消費。

（3）相關垃圾處理企業開始通過招投標、BOT等模式參與到垃圾處理中來，但還是處于起步階段，需要加快推動企業運營模式，將垃圾處理商業化。

四、提高長株潭生活垃圾處理績效的若干建議

通過前文的分析，我們認為長株潭生活垃圾處理績效的提高需要從政府相關部門、社會企業以及非營利組織和市民三個方面的共同努力來實現。

1.完善政府治理的功能。社會的治理，政府仍然是主體。社會的運轉離不開政府。因此，就垃圾處理而言，也同樣需要政府主導。如果沒有核心來凝聚力量，社會就是一盤散沙。

（1）首先要借鑒外國優秀經驗，因地制宜，豐富垃圾處理方式。加大對垃圾處理的資金投入，引用先進的垃圾處理技術。技術創新是促進循環經濟發展、從源頭上解決垃圾產生和利用的必由之路。其次加快生活垃圾處理收費政策出臺。建議采用“水消費系數法”和“階梯電價收費法”的方式征收生活垃圾處理費。通過此舉，長株潭按照規定征收生活垃圾處理費，能對生活垃圾的處理和綜合利用起到極為重要的作用。同時，也能在一定程度上緩解垃圾增長率和設施投資資金缺口問題。

（2）明確垃圾管理職責，理順垃圾處理上下級關系。長株潭城市群生活垃圾處理工作要逐漸形成市局負責統一部署、市城建處負責具體監管、民營企業生產運營的運行管理體制。使政府的資金投入壓力得到緩解，能集中力量控制重點環節、發展重點項目；另一方面在引進資金的同時，引進了先進的管理模式和發展理念，為生活垃圾處理體系的建設和完善、乃至今后的發展開拓新思路，確保生活垃圾處理體系各環節的高效、穩定運行。另外，政府還要持續開展宣傳活動，培養市民分類意識。同時征集各界代表性志愿者，參與指導和巡檢垃圾分類，政府部門、事業單位應以身作則，做好帶頭模范。

（3）制定出臺城市生活垃圾處置經濟激勵政策。中國有一個龐大的流動人口群體，也有一個龐大的拾荒群體。然而由于管理能力制約，未能很好地利用起這部分資源。政府應當利用激勵政策利用龐大的拾荒群體。另一方面，加快制定垃圾分類相關的法規、政策和標準。為垃圾分類建立政策法律依據，規范市民的垃圾分類行為。

2.開展垃圾處理運行管理模式多樣化的探索。長株潭垃圾處置項目主要是政府投資建設，政府負責全部建設運行經費模式，生產運行全部由政府承擔，運行單位為事業性質。這種運行模式，不考慮利潤，政府管理成本較高。企業可以嘗試在垃圾處理上進行招投標、特許經營、企業化運行模式或是BOT模式，這可以減輕政府的管理任務，同時亦可以減輕其資金缺口問題。另一方面，完善垃圾回收處理體系，建立專業的回收模式，提高垃圾的回收利用率，健全資源回收利用機制，實現垃圾資源化。

3.在不斷完善城市生活垃圾處理后端的同時應更加要重視城市生活垃圾處理中的前端，前端的治理是垃圾產生的源頭，是垃圾處理的核心問題。由此市民應當和非營利組織一起投身到垃圾分類宣傳的活動中，逐漸養成環保意識。

（1）非營利組織和社會團體的參與將可以彌補社會層面上的多項空白，利用社會組織提供的差異化服務可以補充政府政策上的不足。非營利組織的組成者大多為普通市民，他們的參與也將加大市民對環保工作推進的信服力。非營利組織積極參與到監督政府垃圾處理工作上來，組織更多的公益活動，提高市民的環保意識。另外，非營利組織應該積極向政府提案，增強公信力。

（2）市民對生活垃圾實行自動分類投放，自覺提高環境保護意識；市民合理利用公民的知情權與監督權參與到生活垃圾處理監管上來，就其中存在問題提出合理的處理意見和解決方案。同時市民應養成理性消費觀，不要盲目消費，這樣也有利于減少垃圾的產生。

【本文是2011年湖南省大學生研究性學習和創新性實驗計劃項目“長株潭兩型社會構建中垃圾處理模式的ESG評估與改進方法研究”的階段性研究成果之一。項目指導教師：鄧學衷、袁江云。】

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（作者單位：長沙理工大學經濟與管理學院 湖南長沙 410004）

（責編：賈偉）