臨汾市發展“飛地經濟”的思考

●馬駿

臨汾市發展“飛地經濟”的思考

●馬駿

“飛地經濟”作為一種跨區域合作的新型發展模式，在承接產業轉移、促進區域經濟發展中發揮著重要作用。文章在山西省轉型綜改試驗區建設的大背景下，就臨汾市發展“飛地經濟”的可行性進行了具體分析，并提出了相應的對策和建議。

“飛地經濟” 臨汾市 對策

“飛地經濟”是指兩個互相獨立、經濟發展存在落差的行政地區打破原有行政區劃限制，把“飛出地”方的資金和項目放到行政上互不隸屬的“飛入地”方的工業基地，通過規劃、建設、管理和稅收分配等合作機制，實現互利共贏的經濟發展模式。在山西省國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區建設的大背景下，臨汾市實施“飛地經濟”發展恰逢其時，理應成為突破地域空間限制謀劃產業轉型，實現轉型跨越的重要路徑。

一、發展“飛地經濟”的重要意義

“飛地經濟”模式的主要特征是由點對點的企業轉移轉變為區對區的產業轉移，由單純的資金承接轉變為管理與項目的復合承接。它不僅很好地解決了發達地區尋找產業轉移的承接地以及突破土地資源限制拓展發展空間等問題，也為欠發達地區解決資本、人才和技術短缺問題開辟了一種新的發展模式。探索發展“飛地經濟”有著多重意義。

一是有利于承接產業轉移。產業轉移順應了區域經濟發展一體化的大趨勢，是優化產業結構、實現多元發展的有效途徑。當前，國內外產業轉移的步伐明顯加快，發達地區積極向欠發達地區實施產業轉移，“飛地經濟”模式無疑是一個有效的、有助于促進不同地區之間實現產業轉移的平臺和載體。它可以打破要索跨區域流動的瓶頸，最大限度的發揮合作雙方的優勢，實現資源的優化配置和區域整體利益的最大化，形成產業轉移的乘數效應。

二是有利于實現互利共贏。“飛地經濟”發展的最大動力就在于飛地雙方的優勢互補。一方面，飛出地在規劃、招商、資金、人才、管理和產業發展等方面積累了豐富的經驗，但卻受制于發展空間的限制；另一方面，飛入地具有土地、成本等資源優勢，卻缺乏先進的開發管理經驗和品牌效應。通過雙方的相互合作，既可使發達地區的寶貴經驗和能量獲得充分釋放的空間，也可以實現對“飛入地”豐富的土地等資源的有效利用，從而達到跨區域的生產要素的流動和優化組合，形成優勢互補、聯動發展、互利共贏的發展格局。

三是有利于集約利用土地。隨著經濟的快速發展，土地已經成為經濟發展中最緊缺的資源之一，土地供求之間的矛盾日益突出。發展飛地經濟可以有效實現土地集約利用，大大緩解土地瓶頸的制約。在土地資源有限的環境下，部分發達地區積極盤活土地資源，探索出種種行之有效的土地集約利用的好方法。發達地區可以借助飛地經濟的平臺將成功經驗移植到“飛入地”，通過科學規劃、有序開發、高效監管等一系列措施，轉變“飛入地”粗放式的開發方式，提高土地集約利用率和單位面積產值，實現經濟高效和可持續發展。

四是有利于發展產業集群。積極發展特色產業集群是實現產業升級的重要途徑。發展“飛地經濟”可以打破行政區劃的限制，拓展合理布局的空間，加快調整區域經濟結構，變分散布局為特色集中布局，最大限度地顯現產業的聚集功能和集約效益，優化資源配置，發展循環經濟，加快形成產業向骨干企業集中、企業向園區集中，推動經濟增長方式轉變和產業結構升級，有力促進經濟發展核心區的形成。

二、臨汾市發展“飛地經濟”的可行性分析

發展“飛地經濟”必須具備一定的前提條件，只有這些條件具備時才有可能達到預期目的。臨汾市在區位、資源、平臺、政策、經驗等方面具有獨特優勢，已經具備了發展“飛地經濟”的基礎和條件。

一是具備發展“飛地經濟”的區位優勢。2012年，國家批準設立晉陜豫黃河金三角承接產業轉移示范區,這是全國唯一跨省區的承接產業轉移示范區，是與國家中西部關中—天水經濟區、山西省國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區、中原經濟區相互契合的承接產業轉移示范區，這為臨汾市發展“飛地經濟”提供了千載難逢的機遇，臨汾的區位優勢更加突出。同時，臨汾市交通便利，地處太原、鄭州、西安三個省會城市連接中點，大運高速公路貫穿南北，區域優勢突出，是華北鐵路交通樞紐、中國四大貨運中心站之一，隨著大西高速鐵路、晉中南鐵路出海通道和臨汾民航機場的建設，臨汾市已經形成“公、鐵、空”立體交叉的現代化交通運輸體系。

二是具備發展“飛地經濟”的資源優勢。首先，臨汾市區域面積較大，未利用地較多，可以通過城鄉建設用地增減掛鉤、礦業存量土地整合利用、工礦廢棄地復墾利用等機制加大土地資源的儲備。其次，礦產資源豐富。目前已探明的礦種有38余種，煤、鐵、石膏、石灰巖、白云巖、膨潤土、花崗石、大理石、油頁巖、耐火粘土等在省內及全國均占重要地位。同時，臨汾市農業生產條件較好，是山西省棉麥生產基地之一。第三，成本因素是飛出、飛入地雙方政府合作的重要經濟條件。相對沿海發達地區而言，臨汾的勞動力成本要低30%～40%左右，用地成本更有顯著優勢。這些資源優勢，為飛地雙方相互合作提供了可靠基礎。

三是具備發展“飛地經濟”的平臺載體。“百里汾河新型經濟帶”是推動臨汾市綜改試驗區建設的龍頭工程，經濟帶將重點打造18個大型工業園區、10個大型現代農業園區、6個物流產業園區、17個文化旅游景區、2個中心城市、4個大縣城和19個重點鎮，2012年，“經濟帶”固定資產投資占到全市的49%，招商引資總額占到全市的64%，已成為支撐全市經濟發展的重要增長極，是臨汾擴大對外合作、引進高智支持、發展“飛地經濟”的最好平臺和載體。

四是具備發展“飛地經濟”的實踐經驗。“飛地經濟”作為一種新的發展模式在沿海地區取得了明顯成效，臨汾市作為后發地區也進行了積極探索。臨汾經濟技術開發區與洪洞縣按照發展“飛地經濟”的思路，本著“全面合作、整合資源、優勢互補、創新共贏”的原則，與洪洞縣合作共建了“臨汾經濟開發區（洪洞·甘亭）工業園區”，雙方在理順管理、利益分配機制的前提下，共同成立了工業園管理協調委員會，實行市場化、公司化運營，實現了良好的經濟效益，被省商務廳批準為“山西省產業轉移示范區”。這些有益的探索可以為發展“飛地經濟”提供寶貴的借鑒和啟示。

三、臨汾市發展“飛地經濟”的對策建議

臨汾市目前正處于加快發展的關鍵時期，經濟發展既需內力推動，也要外力相助，而“飛地經濟”就是實現轉型跨越強有力的“助推器”。

一是切實提高思想認識。改革創新是建設轉型綜改試驗區的核心。臨汾市應抓住有利機遇，把發展“飛地經濟”作為體制機制創新的一個重要突破口。要消除“肥水外流”的顧慮，敢于犧牲局部利益，從加強區域經濟合作的大局和長遠利益出發，打破行政區劃限制，發揮各自區域的比較優勢和潛能，推動生產要素在區域間的合理流動和優化配置，積極推進跨區域合作和市域范圍內的橫向聯合，通過合作實現共同發展。要努力營造開放的環境，充分認識發展“飛地經濟”的重要性和必要性，堅持平等、自愿、協商的原則，樹立合作共贏的理念，積極參與各層次的經濟合作與競爭。

二是科學制定發展規劃。發展“飛地經濟”，要依托資源優勢，立足整體發展，進行科學規劃。首先，緊緊抓住綜改試驗區建設機遇，確定“百里汾河新型經濟帶”為發展“飛地經濟”的重點區域，先行先試，促進各種生產要素相對聚集，打造新的“經濟增長極”，產生輻射、擴散和示范作用。其次，要全面考慮臨汾的資源優勢和產業特點，科學規劃產業布局，按照“以煤為基，多元發展”的思路，明確承接重點，以具有帶動型的產業鏈主導產品項目為招商重點，有目的地引進項目和企業，培育形成園區特色經濟發展模式，不斷擴大園區相關產業的關聯度和依存度，尋求關聯項目的生成，引導產業聚集發展。

三是明確利益分配機制。實踐證明，建立互利共贏的利益分享機制是推動飛地園區發展的關鍵因素。飛地園區建成后，將涉及到GDP、財政收入、稅收等一系列經濟指標的衡量和利益分配，飛地雙方作為不同的利益主體有著各自的利益考量，所以，必須由雙方政府協商約定飛地企業所產生的地方經濟指標和稅收分成比例，通過合理的分成機制最大限度激發合作雙方的積極性，實現合作共贏。

四是建立健全發展機制。首先，要創新園區管理體制。對于飛地工業園的管理，要探索建立務實高效的跨區域協調管理機構，改變傳統的行政管理體制，堅持有所為、有所不為，著力抓好產業規劃、基礎設施建設、公共服務等經濟管理職能，剝離一些不必要的社會管理職能；其次，要拓寬園區開發建設的投融資渠道。通過引導多元投入、完善投資機制等舉措，探索政府引導、企業為主、市場運作的開發模式，吸引民間資本參與園區基礎設施建設，組建擔保機構，搭建企業融資平臺，扶持企業做大做強。第三，要理順政府間的溝通協調機制。作為“飛地經濟”的主要推動者，飛地雙方政府要建立有效的組織領導和協調機制，加強工作聯系，統籌各方利益關系，為企業排憂解難，推進飛地園區快速發展。

（作者單位：臨汾市轉型綜改辦 山西臨汾 041000）

（責編：李雪）

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1004-4914（2014）03-176-02