以改革創(chuàng)新精神加快政府職能轉(zhuǎn)變

馬寧

轉(zhuǎn)變政府職能，是中國(guó)行政體制改革的核心內(nèi)容之一，是調(diào)整政企關(guān)系、完善社會(huì)管理、提升公共服務(wù)質(zhì)量等多項(xiàng)改革的重要內(nèi)容或重要基礎(chǔ)。緊緊圍繞十八屆三中全會(huì)關(guān)于加快轉(zhuǎn)變政府職能的內(nèi)容，闡明了政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)意義、制約因素和實(shí)現(xiàn)途徑。

職能轉(zhuǎn)變改革創(chuàng)新法治政府服務(wù)型政府黨的十八屆三中全會(huì)提出“必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”。轉(zhuǎn)變政府職能，是中國(guó)行政體制改革的核心內(nèi)容之一，也是經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革和社會(huì)管理創(chuàng)新的“結(jié)合部”，是調(diào)整政企關(guān)系、完善社會(huì)管理、提升公共服務(wù)質(zhì)量等多項(xiàng)改革的重要內(nèi)容或重要基礎(chǔ)。在未來(lái)的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，轉(zhuǎn)變政府職能將成為全面深化改革、推進(jìn)國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵領(lǐng)域。因此，到2020年，我們能不能實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)并取得決定性成果，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變就具有決定性意義。

一、政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)意義

在不同的時(shí)期，政府職能轉(zhuǎn)變有不同的內(nèi)容，它是一個(gè)歷史過(guò)程，也是一個(gè)動(dòng)態(tài)和靜態(tài)相結(jié)合的過(guò)程，在改革開(kāi)放的關(guān)鍵時(shí)期，意義尤為重要。

（一）政府職能轉(zhuǎn)變是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展完善的迫切要求

隨著改革開(kāi)放的全面推進(jìn)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生了深刻而廣泛的變化，政府職能轉(zhuǎn)變?cè)诓粩噙m應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化而變化，為改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)提供了有力支撐和重要保障。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府應(yīng)該為市場(chǎng)主體服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)，減少政府直接配置資源的范圍，使政府從微觀經(jīng)濟(jì)主體干預(yù)較多轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^經(jīng)濟(jì)管理和間接調(diào)控上來(lái)，彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的不足，切實(shí)用好“看得見(jiàn)的手”，解決市場(chǎng)失靈和市場(chǎng)滯后的問(wèn)題，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善和發(fā)展。

（二）政府職能轉(zhuǎn)變是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵所在

理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的核心問(wèn)題。黨中央提出，把“加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”作為深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要目標(biāo)和戰(zhàn)略舉措，也成為“十二五”期間推進(jìn)改革的主線。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式在過(guò)去一段時(shí)間很難轉(zhuǎn)變的原因，主要包括財(cái)稅體制、價(jià)格體制、行政管理體制和干部考核體制。所以，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的前提和關(guān)鍵就是政府職能轉(zhuǎn)變。

（三）政府職能轉(zhuǎn)變是全面建成小康社會(huì)的必然要求

我們所要建成的小康社會(huì)，也是社會(huì)主義和諧社會(huì)，是民主法治、公平正義、誠(chéng)信友好、安定有序、生態(tài)良好、人與自然和諧相處的社會(huì)，社會(huì)管理和公共服務(wù)是政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。要“更加注重公共服務(wù)，著力促進(jìn)教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè)健康發(fā)展，建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”。政府要想為社會(huì)公眾生活提供保障和創(chuàng)造條件，就要提供更加優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

二、制約政府職能轉(zhuǎn)變的主要因素

有許多專家學(xué)者從不同角度對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變難的原因進(jìn)行了分析和歸納，本文主要從我國(guó)改革開(kāi)放的歷史進(jìn)程以及當(dāng)前我國(guó)所處的“五位一體”的綜合性、全面性改革發(fā)展的現(xiàn)狀方面來(lái)剖析制約政府職能轉(zhuǎn)變的主要因素。

（一）制約政府職能轉(zhuǎn)變因素之一——轉(zhuǎn)型期的特點(diǎn)

我們所進(jìn)行的改革是政府主導(dǎo)的改革，這也是我國(guó)轉(zhuǎn)型期的重要特點(diǎn)。中國(guó)特色社會(huì)主義的重要特征就是社會(huì)主義制度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，而政府主導(dǎo)型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的起始點(diǎn)，政府主導(dǎo)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)二者既相互補(bǔ)充，又存在不一致性。一方面，政府主導(dǎo)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)可以相互補(bǔ)充：以價(jià)值規(guī)律為中心和以價(jià)格為杠桿來(lái)提高效率，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本特點(diǎn)，所以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有利于把社會(huì)這個(gè)蛋糕做大，一旦蛋糕做大以后就會(huì)形成兩極貧富分化，就需要政府來(lái)解決影響社會(huì)不安定的因素，否則就會(huì)影響到社會(huì)的穩(wěn)定，進(jìn)而動(dòng)搖市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。只有通過(guò)二次分配，政府才能解決社會(huì)公平問(wèn)題；只有通過(guò)政府的主導(dǎo)，社會(huì)才能妥善協(xié)調(diào)好各方面的利益關(guān)系，完善社會(huì)管理，保護(hù)良好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序。另一方面，政府主導(dǎo)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)又存在不一致性：政府主導(dǎo)往往容易帶來(lái)政府介入微觀經(jīng)濟(jì)過(guò)于具體的問(wèn)題，比如過(guò)多的行政審批，用行政手段來(lái)配置資源，形成大批壟斷行業(yè)等；政府在社會(huì)管理中，容易產(chǎn)生以社會(huì)控制代替社會(huì)管理的思維；政府在市場(chǎng)監(jiān)管方面，存在該管的沒(méi)管好，不該管的還在管。

（二）制約政府職能轉(zhuǎn)變因素之二——我國(guó)“五位一體”的綜合性、全面性改革發(fā)展環(huán)境

日本經(jīng)濟(jì)學(xué)家青木昌彥所言：“一個(gè)體制中的各種制度具有戰(zhàn)略互補(bǔ)性，某一項(xiàng)或某幾項(xiàng)制度發(fā)生變革，其他的制度要么進(jìn)行相應(yīng)的變化，要么就會(huì)與新制度不相配合，對(duì)新制度的實(shí)施產(chǎn)生阻礙。”簡(jiǎn)言之，政府職能轉(zhuǎn)變需要其他制度改革的支持與配合。要想實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的清晰目標(biāo)，如果沒(méi)有一系列的制度改革相配合，政府職能轉(zhuǎn)變也將紙上談兵、步履維艱。從政治上來(lái)說(shuō)，政治體制改革具有復(fù)雜性和敏感性，不能急于求成、盲目行事，而只能以積極穩(wěn)妥的方式來(lái)推進(jìn)政府體制改革。從經(jīng)濟(jì)上來(lái)說(shuō)，單一的經(jīng)濟(jì)為中心又易形成各級(jí)政府片面追求數(shù)字GDP，選擇拉資金、上項(xiàng)目、搞形象工程，以此來(lái)提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。從文化上來(lái)說(shuō)，傳統(tǒng)文化的缺陷對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變帶來(lái)一些消極影響，影響行政領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)現(xiàn)，比如重道德、重倫理、重宗法關(guān)系，追求群體本位的價(jià)值觀念，注重“普遍和諧”的思維模式等，阻礙了政府的職能轉(zhuǎn)變。從社會(huì)上來(lái)說(shuō)，我們的社會(huì)組織的發(fā)育和社會(huì)管理體制的改革進(jìn)程尚不盡人意，政府職能的轉(zhuǎn)變得不到相應(yīng)社會(huì)組織來(lái)承接，為其發(fā)揮提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為等作用。從生態(tài)文明上來(lái)說(shuō)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)是以自然資源高消耗和生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞為代價(jià)的粗放型高速增長(zhǎng)，走生態(tài)文明的發(fā)展道路是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的根本轉(zhuǎn)變，也是政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。

（三）制約政府職能轉(zhuǎn)變因素之三——政府利益

轉(zhuǎn)變政府職能的實(shí)質(zhì)是政府的有效限權(quán)、放權(quán)和分權(quán)，這意味著政府要簡(jiǎn)政放權(quán)，讓出部分本不應(yīng)該行使的權(quán)利，而這些權(quán)利的背后往往存有利益。在面對(duì)誘人利益時(shí)，一些政府部門和公職人員就會(huì)在思維意識(shí)和行動(dòng)上本能地抵制政府職能的轉(zhuǎn)變。endprint

三、以改革創(chuàng)新精神加快政府職能轉(zhuǎn)變

目前，我國(guó)正處于轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的同時(shí)，社會(huì)矛盾又錯(cuò)綜復(fù)雜并且日漸凸顯，十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），是以改革創(chuàng)新精神加快政府職能轉(zhuǎn)變，事關(guān)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展，事關(guān)社會(huì)和諧穩(wěn)定，事關(guān)實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)。我們要以高度的政治自覺(jué)性努力加快政府職能轉(zhuǎn)變，以不斷適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新要求，不斷滿足人民群眾新期待、新要求。

（一）進(jìn)一步健全宏觀調(diào)控體系，為加快政府職能轉(zhuǎn)變提供必要條件

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，既面臨難得的發(fā)展機(jī)遇，也面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的總量和結(jié)構(gòu)矛盾十分突出，這無(wú)疑加大了宏觀調(diào)控的復(fù)雜性和艱巨性。做好今后一個(gè)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)工作，需要繼續(xù)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，不斷健全宏觀調(diào)控體系，提升宏觀調(diào)控水平，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好條件。

1.發(fā)揮好國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和政策的導(dǎo)向作用

《決定》提出，“健全以國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導(dǎo)向、以財(cái)政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調(diào)控體系，推進(jìn)宏觀調(diào)控目標(biāo)制定和政策手段運(yùn)用機(jī)制化，加強(qiáng)財(cái)政政策、貨幣政策與產(chǎn)業(yè)、價(jià)格等政策手段協(xié)調(diào)配合，提高相機(jī)抉擇水平，增強(qiáng)宏觀調(diào)控前瞻性、針對(duì)性、協(xié)同性。”這是國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃明確的宏觀調(diào)控目標(biāo)和總體要求，也是制定財(cái)政政策和貨幣政策的主要依據(jù)。同時(shí)，還要進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的宏觀引導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，充分發(fā)揮國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃對(duì)政府公共預(yù)算安排、金融資本運(yùn)用、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、資源合理配置等政策措施的綜合導(dǎo)向作用。

2.發(fā)揮好財(cái)政政策、貨幣政策的主要手段作用，并加強(qiáng)與產(chǎn)業(yè)、價(jià)格等政策手段的協(xié)調(diào)配合

只有推進(jìn)宏觀調(diào)控目標(biāo)制定和政策手段運(yùn)用機(jī)制化，才能加強(qiáng)各項(xiàng)政策之間的協(xié)調(diào)配合，形成政策合力，提高相機(jī)抉擇水平，增強(qiáng)宏觀調(diào)控前瞻性、針對(duì)性、協(xié)同性。

3.完善發(fā)展成果考核評(píng)價(jià)體系，重點(diǎn)是糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向

不斷完善績(jī)效管理制度，從考核、評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)懲各個(gè)方面增強(qiáng)激勵(lì)和約束，盡快實(shí)現(xiàn)政績(jī)考核由GDP至上轉(zhuǎn)向社會(huì)管理和公共服務(wù)的轉(zhuǎn)變，改進(jìn)考核指標(biāo)，完善自下而上的評(píng)價(jià)機(jī)制，嚴(yán)格實(shí)施獎(jiǎng)懲制度，加強(qiáng)行政問(wèn)責(zé)和責(zé)任追究，健全糾錯(cuò)制度，不斷增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力。

（二）進(jìn)一步全面正確履行政府職能，為加快政府職能轉(zhuǎn)變提供有力保障

1.進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)

黨的十八大明確要求，把深化行政審批制度改革作為轉(zhuǎn)變政府職能的主要途徑。這次《決定》再次強(qiáng)調(diào)，“深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批。”這進(jìn)一步表明了簡(jiǎn)政放權(quán)必須從減少行政審批事項(xiàng)著手，也反映了我國(guó)推進(jìn)行政審批制度改革的決心。同時(shí)，《決定》還指出，“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理。”這說(shuō)明簡(jiǎn)政放權(quán)必須改變政府權(quán)力過(guò)度集中的局面，給市場(chǎng)和社會(huì)更大發(fā)揮作用的空間。因此，政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)關(guān)鍵前提是政府的自我定位，是建立一個(gè)有限政府而不是一個(gè)全能政府，真正實(shí)現(xiàn)“政府的歸政府、市場(chǎng)的歸市場(chǎng)、社會(huì)的歸社會(huì)”，形成職能邊界清晰的政府、市場(chǎng)、社會(huì)“共治”的“現(xiàn)代國(guó)家治理體系”。

2.加強(qiáng)政府的戰(zhàn)略規(guī)劃制定、市場(chǎng)監(jiān)管和公共服務(wù)職能

《決定》明確指出，“政府要加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施，加強(qiáng)市場(chǎng)活動(dòng)監(jiān)管，加強(qiáng)各類公共服務(wù)提供。”這進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)全面正確履行政府職能，就需要政府發(fā)揮對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的引導(dǎo)和規(guī)范作用，強(qiáng)化政府職能，加強(qiáng)市場(chǎng)活動(dòng)監(jiān)管，注重公共服務(wù)，建設(shè)可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，滿足人民群眾對(duì)公共服務(wù)方面日益增長(zhǎng)的多樣化需求。

3.加快事業(yè)單位分類改革

《決定》強(qiáng)調(diào)，要“推動(dòng)公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，創(chuàng)造條件，逐步取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級(jí)別”，“建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會(huì)組織”。這就要求加快事業(yè)單位分類改革，不斷探索政事分開(kāi)、管辦分離、法人治理結(jié)構(gòu)的多種有效形式，逐步健全事業(yè)單位內(nèi)部決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)事業(yè)單位在公共服務(wù)方面發(fā)揮更大的作用，更好地實(shí)現(xiàn)政府的公共服務(wù)目標(biāo)。

（三）進(jìn)一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，為加快政府職能轉(zhuǎn)變奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

《決定》提出，要“優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)”，這是加快轉(zhuǎn)變政府職能的必然要求，也是進(jìn)一步深化行政體制改革的重要內(nèi)容，對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府具有重要意義。

1.優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置

優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)改革，就必須繼續(xù)推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，不斷優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，特別是對(duì)一些大部門制實(shí)施積極穩(wěn)妥的改革，從各方面的實(shí)際出發(fā)，把握好條件和時(shí)機(jī)，著力解決突出矛盾和問(wèn)題。

2.理順部門職責(zé)關(guān)系

《決定》在強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能、深化機(jī)構(gòu)改革的同時(shí)，還明確提出要優(yōu)化職能配置，理順部門職責(zé)關(guān)系，完善運(yùn)行機(jī)制，這是優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)的重要內(nèi)容。一是進(jìn)一步明確和強(qiáng)化責(zé)任，合理界定政府部門的職能分工，不斷完善政府職責(zé)體系；二是在合理劃分各級(jí)政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，理順上級(jí)部門、垂直管理機(jī)構(gòu)與下級(jí)政府及其部門的職責(zé)關(guān)系；三是按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，優(yōu)化政府部門權(quán)利結(jié)構(gòu)，明確不同部門的權(quán)利性質(zhì)、地位及其相互關(guān)系。

3.優(yōu)化行政區(qū)域設(shè)置

改革開(kāi)放以來(lái)，行政區(qū)域設(shè)置直接關(guān)系到國(guó)家治理體系和政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化。《決定》提出，“有條件的地方探索推進(jìn)省直接管理縣（市）體制改革”，說(shuō)明了實(shí)行省直接管理縣（市）是行政體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，對(duì)優(yōu)化行政層級(jí)、提高行政效率具有重要意義。

4.嚴(yán)格績(jī)效管理

《決定》提出，要“嚴(yán)格績(jī)效管理，突出責(zé)任落實(shí)，確保權(quán)責(zé)一致”，這為全面推進(jìn)績(jī)效管理指明了方向，也成為了優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，提高政府執(zhí)行力、公信力的重要途徑。

5.嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制

《決定》提出，“嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制，嚴(yán)格按規(guī)定職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部，減少機(jī)構(gòu)數(shù)量和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，嚴(yán)格控制財(cái)政供養(yǎng)人員總量。推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理科學(xué)化、規(guī)范化、法制化。”這對(duì)加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理提出了新的、更高的要求，進(jìn)一步優(yōu)化黨的執(zhí)政資源配置和加權(quán)國(guó)家政權(quán)建設(shè)，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。

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