以改革創(chuàng)新精神加快政府職能轉(zhuǎn)變

馬寧

轉(zhuǎn)變政府職能，是中國行政體制改革的核心內(nèi)容之一，是調(diào)整政企關(guān)系、完善社會管理、提升公共服務(wù)質(zhì)量等多項改革的重要內(nèi)容或重要基礎(chǔ)。緊緊圍繞十八屆三中全會關(guān)于加快轉(zhuǎn)變政府職能的內(nèi)容，闡明了政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實意義、制約因素和實現(xiàn)途徑。

職能轉(zhuǎn)變改革創(chuàng)新法治政府服務(wù)型政府黨的十八屆三中全會提出“必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”。轉(zhuǎn)變政府職能，是中國行政體制改革的核心內(nèi)容之一，也是經(jīng)濟體制改革、政治體制改革和社會管理創(chuàng)新的“結(jié)合部”，是調(diào)整政企關(guān)系、完善社會管理、提升公共服務(wù)質(zhì)量等多項改革的重要內(nèi)容或重要基礎(chǔ)。在未來的一個時期內(nèi)，轉(zhuǎn)變政府職能將成為全面深化改革、推進國家現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵領(lǐng)域。因此，到2020年，我們能不能實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的奮斗目標并取得決定性成果，實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變就具有決定性意義。

一、政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實意義

在不同的時期，政府職能轉(zhuǎn)變有不同的內(nèi)容，它是一個歷史過程，也是一個動態(tài)和靜態(tài)相結(jié)合的過程，在改革開放的關(guān)鍵時期，意義尤為重要。

（一）政府職能轉(zhuǎn)變是社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)展完善的迫切要求

隨著改革開放的全面推進，我國經(jīng)濟基礎(chǔ)發(fā)生了深刻而廣泛的變化，政府職能轉(zhuǎn)變在不斷適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)的變化而變化，為改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)提供了有力支撐和重要保障。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府應(yīng)該為市場主體服務(wù)，實現(xiàn)政企分開、政資分開，減少政府直接配置資源的范圍，使政府從微觀經(jīng)濟主體干預較多轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^經(jīng)濟管理和間接調(diào)控上來，彌補市場調(diào)節(jié)的不足，切實用好“看得見的手”，解決市場失靈和市場滯后的問題，促進社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善和發(fā)展。

（二）政府職能轉(zhuǎn)變是我國經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵所在

理順政府與市場的關(guān)系是經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的核心問題。黨中央提出，把“加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式”作為深入貫徹落實科學發(fā)展觀的重要目標和戰(zhàn)略舉措，也成為“十二五”期間推進改革的主線。經(jīng)濟發(fā)展方式在過去一段時間很難轉(zhuǎn)變的原因，主要包括財稅體制、價格體制、行政管理體制和干部考核體制。所以，經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的前提和關(guān)鍵就是政府職能轉(zhuǎn)變。

（三）政府職能轉(zhuǎn)變是全面建成小康社會的必然要求

我們所要建成的小康社會，也是社會主義和諧社會，是民主法治、公平正義、誠信友好、安定有序、生態(tài)良好、人與自然和諧相處的社會，社會管理和公共服務(wù)是政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。要“更加注重公共服務(wù)，著力促進教育、衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)健康發(fā)展，建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)體系，推進基本公共服務(wù)均等化”。政府要想為社會公眾生活提供保障和創(chuàng)造條件，就要提供更加優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

二、制約政府職能轉(zhuǎn)變的主要因素

有許多專家學者從不同角度對政府職能轉(zhuǎn)變難的原因進行了分析和歸納，本文主要從我國改革開放的歷史進程以及當前我國所處的“五位一體”的綜合性、全面性改革發(fā)展的現(xiàn)狀方面來剖析制約政府職能轉(zhuǎn)變的主要因素。

（一）制約政府職能轉(zhuǎn)變因素之一——轉(zhuǎn)型期的特點

我們所進行的改革是政府主導的改革，這也是我國轉(zhuǎn)型期的重要特點。中國特色社會主義的重要特征就是社會主義制度與市場經(jīng)濟相結(jié)合，而政府主導型的市場經(jīng)濟是社會主義市場經(jīng)濟的起始點，政府主導與市場經(jīng)濟二者既相互補充，又存在不一致性。一方面，政府主導與市場經(jīng)濟可以相互補充：以價值規(guī)律為中心和以價格為杠桿來提高效率，這是市場經(jīng)濟的基本特點，所以市場經(jīng)濟有利于把社會這個蛋糕做大，一旦蛋糕做大以后就會形成兩極貧富分化，就需要政府來解決影響社會不安定的因素，否則就會影響到社會的穩(wěn)定，進而動搖市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)。只有通過二次分配，政府才能解決社會公平問題；只有通過政府的主導，社會才能妥善協(xié)調(diào)好各方面的利益關(guān)系，完善社會管理，保護良好的經(jīng)濟社會秩序。另一方面，政府主導與市場經(jīng)濟又存在不一致性：政府主導往往容易帶來政府介入微觀經(jīng)濟過于具體的問題，比如過多的行政審批，用行政手段來配置資源，形成大批壟斷行業(yè)等；政府在社會管理中，容易產(chǎn)生以社會控制代替社會管理的思維；政府在市場監(jiān)管方面，存在該管的沒管好，不該管的還在管。

（二）制約政府職能轉(zhuǎn)變因素之二——我國“五位一體”的綜合性、全面性改革發(fā)展環(huán)境

日本經(jīng)濟學家青木昌彥所言：“一個體制中的各種制度具有戰(zhàn)略互補性，某一項或某幾項制度發(fā)生變革，其他的制度要么進行相應(yīng)的變化，要么就會與新制度不相配合，對新制度的實施產(chǎn)生阻礙。”簡言之，政府職能轉(zhuǎn)變需要其他制度改革的支持與配合。要想實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的清晰目標，如果沒有一系列的制度改革相配合，政府職能轉(zhuǎn)變也將紙上談兵、步履維艱。從政治上來說，政治體制改革具有復雜性和敏感性，不能急于求成、盲目行事，而只能以積極穩(wěn)妥的方式來推進政府體制改革。從經(jīng)濟上來說，單一的經(jīng)濟為中心又易形成各級政府片面追求數(shù)字GDP，選擇拉資金、上項目、搞形象工程，以此來提高經(jīng)濟增長速度。從文化上來說，傳統(tǒng)文化的缺陷對政府職能轉(zhuǎn)變帶來一些消極影響，影響行政領(lǐng)導的實現(xiàn)，比如重道德、重倫理、重宗法關(guān)系，追求群體本位的價值觀念，注重“普遍和諧”的思維模式等，阻礙了政府的職能轉(zhuǎn)變。從社會上來說，我們的社會組織的發(fā)育和社會管理體制的改革進程尚不盡人意，政府職能的轉(zhuǎn)變得不到相應(yīng)社會組織來承接，為其發(fā)揮提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為等作用。從生態(tài)文明上來說，我國經(jīng)濟是以自然資源高消耗和生態(tài)環(huán)境嚴重破壞為代價的粗放型高速增長，走生態(tài)文明的發(fā)展道路是實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式的根本轉(zhuǎn)變，也是政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。

（三）制約政府職能轉(zhuǎn)變因素之三——政府利益

轉(zhuǎn)變政府職能的實質(zhì)是政府的有效限權(quán)、放權(quán)和分權(quán)，這意味著政府要簡政放權(quán)，讓出部分本不應(yīng)該行使的權(quán)利，而這些權(quán)利的背后往往存有利益。在面對誘人利益時，一些政府部門和公職人員就會在思維意識和行動上本能地抵制政府職能的轉(zhuǎn)變。endprint

三、以改革創(chuàng)新精神加快政府職能轉(zhuǎn)變

目前，我國正處于轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟社會快速發(fā)展的同時，社會矛盾又錯綜復雜并且日漸凸顯，十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），是以改革創(chuàng)新精神加快政府職能轉(zhuǎn)變，事關(guān)中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展，事關(guān)社會和諧穩(wěn)定，事關(guān)實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢。我們要以高度的政治自覺性努力加快政府職能轉(zhuǎn)變，以不斷適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展新要求，不斷滿足人民群眾新期待、新要求。

（一）進一步健全宏觀調(diào)控體系，為加快政府職能轉(zhuǎn)變提供必要條件

當前，我國經(jīng)濟發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機遇期，既面臨難得的發(fā)展機遇，也面臨諸多風險和挑戰(zhàn)，經(jīng)濟運行中的總量和結(jié)構(gòu)矛盾十分突出，這無疑加大了宏觀調(diào)控的復雜性和艱巨性。做好今后一個時期的經(jīng)濟工作，需要繼續(xù)以科學發(fā)展觀為指導，不斷健全宏觀調(diào)控體系，提升宏觀調(diào)控水平，為經(jīng)濟發(fā)展營造良好條件。

1.發(fā)揮好國家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和政策的導向作用

《決定》提出，“健全以國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導向、以財政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調(diào)控體系，推進宏觀調(diào)控目標制定和政策手段運用機制化，加強財政政策、貨幣政策與產(chǎn)業(yè)、價格等政策手段協(xié)調(diào)配合，提高相機抉擇水平，增強宏觀調(diào)控前瞻性、針對性、協(xié)同性。”這是國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃明確的宏觀調(diào)控目標和總體要求，也是制定財政政策和貨幣政策的主要依據(jù)。同時，還要進一步強化國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的宏觀引導、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，充分發(fā)揮國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃對政府公共預算安排、金融資本運用、國土空間開發(fā)、資源合理配置等政策措施的綜合導向作用。

2.發(fā)揮好財政政策、貨幣政策的主要手段作用，并加強與產(chǎn)業(yè)、價格等政策手段的協(xié)調(diào)配合

只有推進宏觀調(diào)控目標制定和政策手段運用機制化，才能加強各項政策之間的協(xié)調(diào)配合，形成政策合力，提高相機抉擇水平，增強宏觀調(diào)控前瞻性、針對性、協(xié)同性。

3.完善發(fā)展成果考核評價體系，重點是糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向

不斷完善績效管理制度，從考核、評價、獎懲各個方面增強激勵和約束，盡快實現(xiàn)政績考核由GDP至上轉(zhuǎn)向社會管理和公共服務(wù)的轉(zhuǎn)變，改進考核指標，完善自下而上的評價機制，嚴格實施獎懲制度，加強行政問責和責任追究，健全糾錯制度，不斷增強政府公信力和執(zhí)行力。

（二）進一步全面正確履行政府職能，為加快政府職能轉(zhuǎn)變提供有力保障

1.進一步簡政放權(quán)

黨的十八大明確要求，把深化行政審批制度改革作為轉(zhuǎn)變政府職能的主要途徑。這次《決定》再次強調(diào)，“深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理，市場機制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動，一律取消審批。”這進一步表明了簡政放權(quán)必須從減少行政審批事項著手，也反映了我國推進行政審批制度改革的決心。同時，《決定》還指出，“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項，一律下放地方和基層管理。”這說明簡政放權(quán)必須改變政府權(quán)力過度集中的局面，給市場和社會更大發(fā)揮作用的空間。因此，政府職能轉(zhuǎn)變的一個關(guān)鍵前提是政府的自我定位，是建立一個有限政府而不是一個全能政府，真正實現(xiàn)“政府的歸政府、市場的歸市場、社會的歸社會”，形成職能邊界清晰的政府、市場、社會“共治”的“現(xiàn)代國家治理體系”。

2.加強政府的戰(zhàn)略規(guī)劃制定、市場監(jiān)管和公共服務(wù)職能

《決定》明確指出，“政府要加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等制定和實施，加強市場活動監(jiān)管，加強各類公共服務(wù)提供。”這進一步強調(diào)全面正確履行政府職能，就需要政府發(fā)揮對經(jīng)濟活動的引導和規(guī)范作用，強化政府職能，加強市場活動監(jiān)管，注重公共服務(wù)，建設(shè)可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，滿足人民群眾對公共服務(wù)方面日益增長的多樣化需求。

3.加快事業(yè)單位分類改革

《決定》強調(diào)，要“推動公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，創(chuàng)造條件，逐步取消學校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級別”，“建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，推進有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會組織”。這就要求加快事業(yè)單位分類改革，不斷探索政事分開、管辦分離、法人治理結(jié)構(gòu)的多種有效形式，逐步健全事業(yè)單位內(nèi)部決策、執(zhí)行和監(jiān)督機制，促進事業(yè)單位在公共服務(wù)方面發(fā)揮更大的作用，更好地實現(xiàn)政府的公共服務(wù)目標。

（三）進一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，為加快政府職能轉(zhuǎn)變奠定堅實基礎(chǔ)

《決定》提出，要“優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)”，這是加快轉(zhuǎn)變政府職能的必然要求，也是進一步深化行政體制改革的重要內(nèi)容，對于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府具有重要意義。

1.優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置

優(yōu)化政府機構(gòu)改革，就必須繼續(xù)推進機構(gòu)改革，不斷優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置，特別是對一些大部門制實施積極穩(wěn)妥的改革，從各方面的實際出發(fā)，把握好條件和時機，著力解決突出矛盾和問題。

2.理順部門職責關(guān)系

《決定》在強調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能、深化機構(gòu)改革的同時，還明確提出要優(yōu)化職能配置，理順部門職責關(guān)系，完善運行機制，這是優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)的重要內(nèi)容。一是進一步明確和強化責任，合理界定政府部門的職能分工，不斷完善政府職責體系；二是在合理劃分各級政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，理順上級部門、垂直管理機構(gòu)與下級政府及其部門的職責關(guān)系；三是按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，優(yōu)化政府部門權(quán)利結(jié)構(gòu)，明確不同部門的權(quán)利性質(zhì)、地位及其相互關(guān)系。

3.優(yōu)化行政區(qū)域設(shè)置

改革開放以來，行政區(qū)域設(shè)置直接關(guān)系到國家治理體系和政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化。《決定》提出，“有條件的地方探索推進省直接管理縣（市）體制改革”，說明了實行省直接管理縣（市）是行政體制改革的一項重要內(nèi)容，對優(yōu)化行政層級、提高行政效率具有重要意義。

4.嚴格績效管理

《決定》提出，要“嚴格績效管理，突出責任落實，確保權(quán)責一致”，這為全面推進績效管理指明了方向，也成為了優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，提高政府執(zhí)行力、公信力的重要途徑。

5.嚴格控制機構(gòu)編制

《決定》提出，“嚴格控制機構(gòu)編制，嚴格按規(guī)定職數(shù)配備領(lǐng)導干部，減少機構(gòu)數(shù)量和領(lǐng)導職數(shù)，嚴格控制財政供養(yǎng)人員總量。推進機構(gòu)編制管理科學化、規(guī)范化、法制化。”這對加強機構(gòu)編制管理提出了新的、更高的要求，進一步優(yōu)化黨的執(zhí)政資源配置和加權(quán)國家政權(quán)建設(shè)，具有很強的現(xiàn)實針對性。

參考文獻：

[1]崔慧珠.轉(zhuǎn)變政府職能的四個關(guān)鍵點.福州黨校學報，2013，（3）：22-25.

[2]竹立家.轉(zhuǎn)變職能是一場政府自身革命.文匯報，2013-11-20.endprint