北京空氣污染的經濟學成因及其治理分析

【摘要】本文以北京市現階段空氣質量狀況和現行空氣質量檢測標準為依據，結合相關數據，從區域發展及其經濟發展路徑等方面分析北京市空氣污染產生的原因；通過世界其他城市空氣治理經驗的比較借鑒和當下推行的空氣治理方案分析，提出北京市空氣治理建議。

【關鍵詞】PM2.5 空氣污染 經濟發展

一、引言

2013年以來，北京市霧霾天氣頻頻出現，霧霾指數屢次“爆表”，如今北京市政府與北京市環境保護部門在繼續追求北京市經濟建設與發展的同時，環境的可持續發展問題不得不受到極大的重視。

（一）北京市現階段空氣質量狀況

隨著我國工業發展、城市擴張和汽車保有量的飛速增長，城市大氣環境在逐漸惡化?？諝馕廴緡乐赜绊懮鷳B環境，對人類生活和人體健康也會產生不良影響，目前越來越多的流行病學研究證明空氣污染與許多疾病直接或間接相關。雖然近年來國家不斷加大環境治理工作力度，且為此投入大量的人力物力財力，各地的空氣質量仍須改善。

世界衛生組織（WHO）于2005年最新出版的《空氣質量準則》中，對大氣中可吸入顆粒物的濃度限值制定了嚴格的標準。WHO規定PM2.5年平均濃度為10μg/m3，24小時平均濃度為25μg/m3。美國駐華大使館在2011年11月29日前后于北京鬧市區更是一度監測到557μg/m3的濃度，超過世衛組織安全標準20多倍。

根據中華人民共和國環境保護部于2004年至2011年公開發布的環境狀況公報，從全國范圍來看，起初在2004年，全國城市空氣質量總體上與上年變化不大，部分污染較嚴重的城市空氣質量較上一年有所改善，劣三級城市比例下降，但空氣質量達到二級標準城市的比例也在降低。在2004年監測的342個城市中，132個城市達到國家環境空氣質量二級標準，約占38.6%，比2003年減少3.1%。空氣質量為三級的城市有141個，約占41.2%，比2003年增加9.7%。劣于三級的城市有69個，約占20.2%，比2003年減少6.6%。而在2012年的監測結果中顯示，全國城市環境空氣質量總體保持穩定。根據公報所公布的數據，篩選整理之后，得到如下數據：

2005年至2011年全國空氣質量監測各級標準比率表

數據來源：中華人民共和國環境保護部環境狀況公報。

圖1 2005年至2011年全國空氣質量監測各級標準柱狀表

北京市來看，近10年來北京市的空氣質量超標天數逐年減少。北京市政府為了在全市范圍內能夠準確有效地實時監測全市空氣質量，在全市范圍內設立的空氣質量監測站，北京市的空氣質量監測站在2008年增加到27個，遍布北京市城區、遠郊區城關鎮和鄉村，可以較好地監測和反映北京市空氣污染空間分布狀況2。

圖2 北京市空氣質量監測站分布

但是，從2013年1月至6月，北京市霧霾天氣又頻頻發生。中華人民共和國環境保護部在2013年6月4日發布的《2012中國環境狀況公報》指出，全國環境質量狀況總體保持平穩，但其形勢依然嚴峻。中國氣象局國家氣候中心2013年4月16日發布的數據也顯示，自1月1日至4月10日這100天里，北京市霧霾天數達46天，較常年同期偏多5.5倍，為近60年最多。僅1月份31天中，已有24天為霧霾天，是自1954年以來同期最多。在6月里，北京市的霧霾天數為18天，這個數據近6倍于常年同期（3.2天），近3倍于近10年同期（6.4天），比2012年同期（12天）也多出了6天。繼6月26日、6月28日，6月30日北京市再遇重污染天，北京市區細顆粒物PM2.5濃度達到6級嚴重污染。且北京市的霧霾不僅出現在秋季和冬季，實際上夏季也是高發時段。所以，首都地區的空氣質量問題亟待解決。

（二）北京市現行空氣質量監測標準

事實上，造成人們覺得空氣潔凈度不高的罪魁禍首是細顆粒物（PM2.5）。一般而言，粒徑2.5微米至10微米的粗顆粒物主要來自道路揚塵等；2.5微米以下的細顆粒物（PM2.5）則主要來自化石燃料的燃燒（如機動車尾氣、燃煤）、揮發性有機物等。事實上在中國大部分，特別是工業集中的華北地區，PM2.5占到了整個空氣懸浮顆粒物重量的大半。

發達國家很早就已經開始監測PM2.5的指標。而2005年世衛組織更新了《空氣質量準則》后，很多國家已根據各自環境空氣污染特征和社會經濟技術水平，對空氣質量標準進行了新一輪的修訂，加入PM2.5的監測。例如美國作為世界碳排放第二大國，2006年主動將PM2.5的24小時標準由65μg/m3升為35μg/m3；PM2.5的年標準仍為原來的15μg/m3。目前，美國已經建立起了關于細顆粒物的日常監測和公眾通報制度。而中國行使的空氣質量監測標準自2000年頒布以來，很長一段時間內沒有再次修訂。除此之外，中國的“影響空氣污染指數”（API）也沒有把PM2.5納入監測之列。

此前，中國的API監測指標包括二氧化硫、二氧化氮、可吸入顆粒物（PM10）。PM10是直徑較大的顆粒。這種大顆粒通常情況下沉降速度非?？欤瑩Q言之，只有在氣象條件很不好且大量污染物持續不斷進入空氣的條件下，空氣質量才會達到所謂的“輕度污染”。而PM2.5體積比PM10要小的多，是大氣中粒徑小于2.5微米的顆粒物，直徑相當于人類頭發1/10大小。PM2.5這類細顆粒物對光的散射作用比較強，在不利的氣象條件下更容易導致灰霾形成。

隨著北京市空氣質量的急劇惡化，輿論呼吁官方盡快將PM2.5作為國內測量標準，迫于輿論的壓力，中國環保部宣布在2012年在京津地區開始試點PM2.5監測，并于2016年開始全國范圍的推廣。2012年2月，北京市首次公布PM2.5日均濃度。其實早在2010年2月，中國氣象局發布了國家氣象行業標準《霾（灰霾）的觀測和預報等級》通告，在標準加入了PM2.5限值為75μg/m3。這一標準屬于世界衛生組織標準當中“最不發達國家標準”。并且從2013年1月1日開始，北京市等地將開始實施新修訂的《環境空氣質量標準》，空氣質量預報和日報針對的主要污染物由“老三項”（PM10（可吸入顆粒物）、二氧化硫、二氧化氮）增加至六項（新增PM2.5、一氧化碳、臭氧），其中包括社會廣泛關注的PM2.5，同時部分污染物的限值將加嚴。

國內目前基于對PM2.5的治理研究仍處于起步階段，首先在關于空氣質量監測上，首次將PM2.5加入監測內容也只在2013年1月1日之后，此前雖有關于對城市PM2.5含量的最低標準，但也只是近兩年來才引起人們的注意。

二、北京市空氣污染產生原因分析

2013年12月30日，中國科學研究院大氣物理研究所某研究員課題組對外公布，針對北京市地區PM2.5化學組成及源解析季節變化研究發現，北京市PM2.5有6個重要來源，分別是土壤塵、燃煤、生物質燃燒、汽車尾氣與垃圾焚燒、工業污染和二次無機氣溶膠，這些污染源的平均貢獻分別為15%、18%、12%、4%、25%和26%。值得關注的是，該研究認為，北京市“汽車尾氣與垃圾焚燒”對霧霾的平均貢獻只有4%，這與此前多家研究機構的結論大相徑庭3。

（一）經濟發展路徑

反觀世界發達國家工業革命后的環境活動發展史，“先污染后治理”的路數幾乎就從未改變。在環境經濟學研究 “環境庫茲涅茨曲線”（圖3）就對這一現象做出了解釋。曲線本身表明隨著GDP的增長，環境污染將呈現先上升后下降的倒U型趨勢。

圖3 環境庫茲涅茨曲線

在庫茲涅茨曲線的效應上，主要從規模效應、技術效應與結構效應這三方面對環境產生影響。從規模效益上講，經濟增長從兩方面對環境質量產生負面影響。其中，經濟增長需要資源的長期投入，從而減少資源存量，而資源的使用，會產生污染，進而造成環境惡化。從技術效應上講，技術進步帶來的產業結構調整，對環境產生正面作用。一方面提高生產效率，改善資源使用效率，減少單位投入量，從而削弱對環境的影響。另一方面，新技術取代原有落后的技術，能夠有效地利用資源，降低單位排放。從結構效應上講，隨著經濟的發展，人民的收入水平提高，由原先的資源密集型產業轉向低污染或知識密集型產業，從而改善環境質量。

不僅是在效益上，庫茲涅茨曲線在收入上也對環境變化做出了解釋。當收入水平低時，人們很少會關注環境質量；當收入水平增加時，人們會更加關注自己生活當環境，會愿意消費環境友好型的產品，人們對環境的高質量要求，進而改善環境，減緩環境惡化。

（二）區域發展不均衡

北京市的發展，吸引了大量的人力進入北京市，北京市人口暴增，導致資源過度被開發使用，環境遭到極度破壞。例如，北京市人口增多，增加了對汽車的消費，因此導致大量的汽車尾氣排放，從而影響了全市的空氣質量。加之人口增多產生大量的垃圾，而垃圾焚燒時產生的有害物質進入大氣，從而導致霧霾天氣的產生。

同時，地區間的不均衡發展，導致北京市資源過于集中，因此更多企業選擇在北京市建立工廠，包括一些污染型企業。政府為了促進地區的經濟發展，提高人民收入水平，批準這些企業在北京市運營。污染型的企業一方面對資源進行掠奪式的使用，另一方面在生產活動時產生大量的廢棄，在未經處理或處理不完全時排放到大氣中，從而造成大氣污染。

總之，北京地區相較于其他地區的發展不均衡，吸引大量的人口資源、產業資源集中于北京市，導致自然資源的過度使用，而又產生大量污染源，污染大氣環境，造成北京市霧霾指數頻頻“爆表”。

（三）其他方面因素

除了在經濟發展、人口增長、產業積聚等方面，造成北京市空氣污染，在標準執行、立法監督方面，也存在一些欠缺。

以往，在北京市每日公布的空氣質量檢測結果中，并未包含關于PM2.5的數據。隨著北京地區的空氣質量急劇惡化，迫于輿論的壓力，中國環保部宣布將在2012年在京津地區開始試點PM2.5監測，并于2016年開始全國范圍的推廣。2012年2月，北京市首次公布PM2.5日均濃度。

但是，在執行標準上，2012年2月，中國氣象局發布了國家氣象行業標準《霾（灰霾）的觀測和預報等級》通告，在標準加入了PM2.5限值為75μg/m3。這一標準屬于世界衛生組織標準當中“最不發達國家標準”。直到2013年1月1日，北京市才開始實施新修訂的《環境空氣質量標準》，空氣質量預報和日報針對的主要污染物由“老三項”（PM10（可吸入顆粒物）、二氧化硫、二氧化氮）增加至六項（新增PM2.5、一氧化碳、臭氧），其中包括社會廣泛關注的PM2.5，同時部分污染物的限值將加嚴。

在立法方面，直到2014年1月22日前，北京市一直沿用的是2000年12月頒布的《北京市實施<中華人民共和國大氣污染防治法>辦法》。在該辦法中，絕大部分條款對單位和個人施加義務，法律責任基本上是被管理者的責任，行政機關的責任則一筆帶過。

幸運的是，在2014年1月22日，北京市人民代表大會通過表決通過《北京市大氣污染防治條例（草案）》，條例經歷了三輪修改后，將降低PM2.5作為大氣污染防治目標，首次將此納入立法予以明確。

三、國外其他城市空氣治理經驗借鑒

北京市出現的霧霾天氣，并非是世界上出現空氣污染的首例，早在上個世紀，世界上其他國家的城市，也相繼出現空氣污染。因此，這些城市對于空氣污染所做的工作，必然能夠成為北京市霧霾天氣治理和防護的經驗借鑒。

（一）倫敦空氣治理的經驗借鑒

在工業革命期間，英國的森林資源被耗盡，但英國的煤炭資源較為豐富，在森林資源短缺的情況下英國大力開發和使用煤炭，造成空氣污染。

在英國，嚴重的城市空氣污染曾持續很長時間，直到二次大戰以后，1952年在倫敦，由工廠和家庭壁爐排放的污染物使空氣中的有毒氣體劇增，幾天之內至少有4000人因此喪命，歷史上稱之為“倫敦煙霧事件”。

工業革命期間，英國政府奉行自由放任政策，掌權階層漠視城市環境污染和城市環境問題，亞當·斯密的“自由放任”思想在英國生長發展，成為現實政治和經濟的意識形態導向。正因為如此，企業家們堅信政府應任其自由發展，在追求利益的同時，全然不顧對環境造成對破壞，也不為此付出代價。在民眾方面，普通勞動者和社會底層生存壓力大，加之受教育程度低，對其勞動和生活環境惡化無暇顧及，更無力改變。

大煙霧事件的巨大沖擊成為亮出解決大氣污染真正的契機，煙霧帶來的深刻問題為全世界知曉。英國政府為此相繼出臺多項燃料使用規范以及制定禁止工廠排煙的基準，如1956年與1968年的“大氣凈化法（Clean Air Act）”、1954年的“倫敦城法（City of London（Various Powers）Act）”。

英國走的是“先污染，后治理”的道路，在付出沉重代價后，才認識到環境問題的嚴重性并采取必要措施解決，但這花費了近百年的時間和巨大的社會經濟成本。中國作為發展中國家，應在發達國家的發展過程中汲取經驗，在發展經濟的同時注重環境保護，發展不應單純地以經濟指標作為唯一衡量標準，還要注重對環境的影響，將可持續發展納入其中。同時，在環境污染問題上，政府應承擔起保護環境的主要責任，高度重視環境問題，在提高人民物質生活水平的同時，大力推進環境教育，提高公民的環境意識，以實現經濟、社會、文化與環境等方面的平衡與可持續發展。

（二）洛杉磯空氣治理的經驗借鑒

20世紀40年代初期，在美國洛杉磯市發生的光化學煙霧事件，是迄今為止世界有名的公害事件之一。在1952年12月的一次光化學煙霧事件中，洛杉磯市65歲以上的老人死亡400余人。1955年9月，由于大氣污染和高溫，短短兩天之內，65歲以上的老人又死亡400余人，許多人出現眼睛痛、頭痛、呼吸困難等癥狀。直到20世紀70年代，洛杉磯市還被稱為“美國的煙霧城”。

在1947年，飽受光化學煙霧折磨的洛杉磯市民最終劃定了一個空氣污染控制區，專門研究污染物的性質和它們的來源，探討如何才能改變現狀。

洛杉磯光化學污染事件是美國環境管理的轉折點，它不僅催生了著名的《清潔空氣法》，也起到了環境管理的先頭示范作用。在洛杉磯，環境管理措施的核心包括：設立空氣質量管理區，加大區域環境管理部門的自主權，以期環境政策能夠以最有效的方式落實；設立排放許可證制度，嚴格控制排放源；為交通污染源設立了嚴格環境標準；開放環境交易市場，將市場化手段引入環境減排中；投入很強的科研及管理力量，開發通用的環評軟件及有效的污染控制技術。

經過近40年的治理，盡管洛杉磯的人口增長了3倍、機動車增長了4倍多，但該地區發布健康警告的天數卻從1977年的184天下降到了2004年的4天。洛杉磯市對于光化學煙霧污染的治理，不僅是通過政府和民眾的共同努力，也有開放市場和科學技術的創新，即便洛杉磯市人口、車輛不斷增加，也很難再對洛杉磯市產生環境威脅。

（三）大阪空氣治理的經驗借鑒

日本大阪市曾被稱為“煙都”，因為那里煤煙污染十分嚴重。據大阪市立衛生試驗所調查，1912年至1913年，大阪每年降落的煤塵量為每平方公里452噸，1924年至1925年上升至493噸。然而，不僅僅是大阪，在東京、橫濱也相繼出現這樣的情況。

以此為契機，日本社會對公害的關注空前增強。日本分別在1962年頒布《煤煙限制法》，1967年制定《公害對策基本法》，1968年出臺《大氣污染防止法》。但是，這些環保法案的執行并非一帆風順，最初遭遇到多重阻力和抵制。在經濟高增長的20世紀60年代后半期，日本幾乎所有的重要城市都未能依法達標。

然而，在這樣的情況下，從20世紀60年代后期開始，日益高漲的民間輿論和席卷日本全國的“反公害”市民運動，以及積極推動這一進程的新聞界，發揮了重要作用，這幾乎成為日本治理污染出現轉折的最關鍵因素。同時，從上世紀60年代中后期開始，民間要求損害賠償和禁止排污的一系列“公害訴訟”也正式拉開帷幕。這些訴訟的原告方紛紛勝訴，這無疑在公害防治史上具有指向性的劃時代意義。

在日本治理污染的整個過程中，國會立法、政府重視、市民運動、媒體助推、民間訴訟等都是缺一不可的推動力量。面對嚴重的環境污染，單靠一方的力量是不足以扭轉整個局面的，而是需要結合多方的力量，依靠共同的社會共識來爭取，才能完全改變原有局面，從而取得勝利。

四、現行北京市空氣治理方案及其績效

盡管北京市大氣污染日益嚴重，但政府也相應出臺一些政策法規力求改善這一局面，其中包括車輛限行、企業調整、燃煤壓減等，并且目前也已取得相應的成效。此外，政府亦在2013年9月份宣布了一項耗資1.7萬億人民幣的計劃：通過減少煤的使用、汽車尾氣的排放來減少空氣中的煙霧。同時，北京市也計劃在2017年前實現PM2.5下降25%的目標。

（一）車輛限行

北京市機動車尾號限行措施，是北京市區目前正在實行的一項緩解道路交通壓力的措施。這項措施的不斷延長，已經成為較長期的措施，但同時這項措施的合法性也遭到了質疑。盡管社會各界對限行這一舉措褒獎不一，但是限行舉措確實取得了一定的成效，例如僅在在2009年4月10日開始的一年期間每天停駛60萬輛機動車，減少310噸的尾氣排放，如此巨大的成效，也為北京市改善空氣質量做出了努力。

（二）企業調整

近年來，北京市通過實施首鋼搬遷、北京市焦化廠調整轉型、水泥行業整合、淘汰高污染企業、電廠脫硫脫硝、燕化催化再生煙氣脫硫、高效除塵等一批工業污染防治措施，工業粉塵、煙塵和二氧化硫排放總量得到較大幅度的下降。

2013年6月，《北京市2013～2017年清潔空氣行動計劃》正式對外發布。按照計劃，工業大氣污染要下降50%。2013年上半年有42家高污染企業被調整退出，11條建筑渣土燒結磚生產線全部停產。到2013年年底，陸續完成污染企業調整退出200家，關閉全部建筑渣土燒結磚生產線。

（三）燃煤壓減

隨著2013年全新的北京市空氣清潔計劃出臺，北京市壓減燃煤5年計劃開始啟動，全市范圍內的供暖鍋爐正全面“煤改氣”，將壓減燃煤進程“提速”。計劃提出到2017年，要將全市燃煤總量從2012年的2300萬噸壓縮至1000萬噸，比原先提前3年。首當其沖的是對城區采暖鍋爐的集中改造，改變原有燃燒煤炭，推廣使用電力、天然氣等清潔能源，并且在冬季采取清潔能源供暖，減少鍋爐用煤。

四、北京市空氣治理的建議

雖然北京市目前針對霧霾治理頒布了許多方案，也取得了一些成效，但是在某些方面，仍存在一些欠缺，例如立法監督的不到位、區域之間發展不平衡、產業結構亟待優化等，在霧霾防治的道路上還需要不斷摸索。

（一）加強立法及監督

在2014年1月22日，北京市人民代表大會通過表決通過《北京市大氣污染防治條例（草案）》，條例經歷了三輪修改后，將降低PM2.5作為大氣污染防治目標，首次將此納入立法予以明確。

條例新增規定，將降低PM2.5作為大氣污染防治目標，首次納入立法。明確了北京市大氣污染防治，應當以降低大氣中的PM2.5為目標，堅持從源頭到末端全過程控制污染物排放，嚴格排放標準，實行污染物排放總量和濃度控制，加快削減排放總量。法規草案的一個重要特點，是法律責任的條款多，對條例中的若干事項設置了一一對應的罰則，占到法規草案總條款的三分之一，而這些條款旨在提高違法成本，起到法懸人懼的作用。

不僅如此，霧霾防治不僅僅是政府的責任，也是所有民眾的責任。有相應的法律保障是一方面，另一方面群眾和媒體更需要充分發揮監督的作用，才能使得霧霾治理取得更進一步的成功。

（二）平衡區域之間發展

若要緩解北京市日益嚴重的環境問題，首要解決的就是平衡區域之間的發展。北京市作為京津冀都市圈內的中心城市，成為帶動都市圈發展的“增長極”。

北京市通過其作為“增長極”所帶來的“集聚效應”，吸引了大量的人力物力財力集中于北京市，為北京市的發展推波助瀾。但也需要發揮其“擴散效應”，將部分勞動力和企業分散至周邊城市，一方面可以緩解北京市人口過度集中導致的資源浪費及環境污染，另一方面勞動力和企業進駐周邊欠發達地區，可以帶動周邊城市的發展，從而平衡北京市所在區域內的發展狀況，從而更進一步緩解北京市的壓力。

（三）促進產業結構優化

縱使污染型企業在生產時有法律法規的約束，能夠確保其廢棄物排放的安全性，但也需要政府和社會各界共同努力，促使企業進行生產方式的轉變，由原先污染型企業向環境友好型企業進行轉變，或是將某些污染型企業搬遷出北京市，抑或是將某些行業進行整合，由此進行全面的產業結構升級。

此外，十七大報告提出的“三個轉變”的要求，從產業結構、需求結構和要素結構等方面，對經濟發展提出了新的要求。這既是當前和今后一段時期轉變經濟增長方式的基本途徑，也是建立現代產業體系的重要目標。這不僅是為北京市發展做出了新的規劃，也為北京市空氣污染治理指出了新的方向。

注 釋

①倪元錦，楊毅沉.《尾氣對霧霾4%貢獻度被嚴重低估？》[N].新華每日電訊1版，2014-01-04。

②王郁，侯青.2000-2010年北京空氣持續污染特征研究[J].高原氣象，2012，31（6）：1675-1681。

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基金項目：本文系首都經貿大學“研究生科技創新項目”的部分科研成果。

作者簡介：繆志鵬（1991-），男，漢族，浙江溫州人，首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院2013級區域經濟學在讀碩士，研究方向：區域經濟理論與政策。