遼寧省地方政府債務現存問題及對策研究

鄧鵬璐 滿海紅

【摘要】近幾年，特別是2008年以來，地方政府債務不斷膨脹。總量和規模的不斷擴大，在一定程度上阻礙了地方經濟的發展和地方財政正常運行。本文以遼寧省為例，對地方政府債務現狀以及遼寧省政府債務現狀、存在問題進行研究，并提出相應的對策，對我國地方政府債務的研究就有一定的現實意義。

【關鍵詞】地方政府債務 存在問題 債務管理

一、我國及遼寧地方政府債務現狀

（一）我國地方政府債務的總體概況

1.地方政府債務規模和結構。從債務規模來看，截至2013年6月底，地方性政府債務總額為178908.66億元，其中，負有償還責任的債務108859.17億元，負有擔保責任的債務26655.77億元，可能承擔一定救助責任的債務43393.72億元；從政府層級的角度來說，2013年6月，省級、市級、縣級政府債務余額分別是51939.75億元、72902.44億元和50419.18億元；從舉債主體來看，融資平臺公司、政府部門和機構、經費補助事業單位是地方政府的主要舉債主體，分別舉借69704.42億元、40597.58億元、23950.68億元；從債務資金來源看，銀行貸款、BT、發行債券是地方舉債的主要來源，分別為101187.39億元、14763.51億元和18456.91億元；從債務資金投向看，地方政府性債務仍主要投向市政建設、交通運輸、土地收儲和教科文衛及保障性住房，比重分別為34.64%、11.22%、12.35%。

2.地方政府債務負擔水平。我國對政府債務負擔狀況主要通過一些風險指標來進行分析，常見的有負債率、債務率和逾期債務率。

從負債率來看，截至2012年底，全國地方政府債務率為36.74%；從債務率來看，截至2012年末，地方政府債務率為112.00%；從逾期債務率來看，截至2012年底，地方政府負有擔保責任的債務和其他相關債務的逾期債務率分別為0.59%和0.75%。

整體看來，全國政府性債務在結構上未出現明顯變化，但隨著地方經濟的不斷發展，債務規模大幅增長，債務負擔也隨之加重，短期內仍將面臨償付的壓力。政府債務指標雖在國際警戒線以下但處在較重水平。

（二）遼寧省政府債務現狀分析

1.遼寧省地方債規模和結構。從債務規模來看，截至2013年6月底，全省各級政府債務總額為7590.87億元，其中，負有償還責任的債務5663.32億元，負有擔保責任的債務1258.07億元，可能承擔一定救助責任的債務669.48億元；從政府層級的角度來說，2013年6月底，省級、市級、縣級、鄉鎮政府債余額分別為1490.35億元、4146.84億元、1978.55億元和56.13億元；從舉債主體占比來看，融資平臺公司、政府部門和機構、經費補助事業單位是地方政府的主要舉債主體，分別舉借2829.33億元、2283.97億元、1254.07億元；從債務資金來源看，銀行貸款、發行債券、BT是地方政府舉債的主要來源，分別為5078.25億元、808.62億元和464.31億元；從債務資金投向看，主要用于市政建設、土地收儲、交通運輸、保障性住房、教科文衛、農林水利、生態建設等基礎設施建設和公益性項目，支出額為6442.69億元，占債務支出總額的88.68%。

2.遼寧省地方政府債務負擔水平。遼寧省政府性債務風險總體可控。遼寧省審計署在2013年8月至9月的審計中以債務率和逾期債務率兩個指標對2012年底全省政府債務進行分析。從債務率的角度來看，截至2012年底，全省政府債務率為71.40%，負有償還責任的債務率為68.78%；從逾期債務率的角度來看，截至2012年底，政府負有擔保責任和政府可承擔一定救助責任的債務的債務率分別為0.84%、3.15%，負有償還責任債務（除去應付未付款項形成的逾期債務）的逾期債務率為2.56%。

二、遼寧省政府債務管理中存在的問題

（一）全省政府負有償還責任的債務增長較快

截至2013年底，全省市縣三級政府負有償還責任的債務余額5609.66億元，比2010年底增加1761.45億元，年均增長16.27%。其中，省級、市級、縣級年均分別增長8.17%、12.66%和26.13%。

（二）部分地方和行業債務負擔較重

截至2012年底，有5個市級、11個縣級、32個鄉鎮政府負有償責任的債務率高于100%。從行業負債情況來看，截至2013年6月底，全省還貸高速公路債務余額為944.36億元，部分行業債務償還壓力較大。

（三）政府性債務對土地出讓收入依賴程度較高

截至2012年底，全省13個市級、49個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務余額為1983.20億元，占省市縣政府負有償還責任債務余額5096.90億元的38.91%。

（四）融資平臺風險隱患嚴重

一方面融資平臺債務比重大，以政府負有償還責任的債務為主；另一方面，融資平臺運營風險較大，部分融資平臺公司缺乏規范的管理制度，內部管理混亂，資本金到位率低，盈利能力較弱。有些地方政府和單位鉆融資平臺管理的漏洞，進行違規融資、違規擔保。

三、遼寧省政府債務風險管理的建議

面對政府債務規模的不斷膨脹，各級地方政府必須對現存的政府債務問題進行系統性、整體性的思考。

第一、改變現行的經濟增長方式，提高經濟發展水平，努力培植地方財源。要想發展本地區經濟必須要有一定的財政收入作為經濟發展的基礎。各地政府應當客觀、科學的分析本地的市場需求，在經濟結構調整和轉型上下功夫，引導市場資本和企業按照國家的產業政策目標進行調整和升級，積極尋找和發展符合本地區實際水平和具有競爭力的項目，逐步建立起具有地方特色的支柱型經濟體系。

第二、查清地方政府現有規模，嚴格控制新增債務。政府債務規模應該與本地區經濟發展和政府財力向匹配，財政、審計等部門定期進行審計，全方位掌握地方政府債務在規模、結構及債務負擔水平等方面的現狀，摸清地方政府的債務總量和結構，根據財力制定相應合理的償還計劃，對地方政府債務規模進行有效控制和管理。在償還舊債的同時，實施嚴格的信貸政策，防止新增債務的快速增長。

第三、完善土地管理制度，嚴控土地融資規模。在巨大的籌資和償債壓力下，不少政府以土地出讓得到的收益。隨著土地出讓收入增幅的下降，不僅加大了各地方政府的償債壓力而且威脅著農業生產和農民的合法權益。所以，一方面，從制度上規范土地出讓資金的管理，嚴格禁止縣（市）、區、象征政府違規出讓土地而獲取土地出讓金的行為。另一方面，加大對土地征用補償費的分配、使用的監督力度。征地補償費的收支情況應向村民公示，禁止暗箱操作。

第四、規范融資行為，充分利用民間資本。強化融資平臺的作用，實現融資平臺債務風險的內部化。地方政府應明確規定每年支付的債務費用及擔保的債務費用占地方政府運營費用的比率范圍，確定擔保額度上限，禁止對私營公司進行擔保。國務院于2010年5月13號頒布的《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，即“新36條”，鼓勵和引導民間資本進入法律法規未明確禁止準入的領域；鼓勵和引導民間資本進入石油天然氣等基礎產業和設施建設領域；鼓勵和引導民間資本進入市政公用事業和政策性住房建設領域等。遼寧省政府可以根據“新36條”精神，引導和鼓勵民間資本參與到如火如荼的城鎮化進程及基礎設施等建設中來。這樣，當地政府不僅可以在很大程度上解決發展資金匱乏的問題，而且可以緩解當地政府債務問題。

參考文獻

[1]審計署2013年第32號公告，《全國政府性債務審計結果》.

[2]遼寧省審計署2013年公告，《遼寧省政府性債務審計結果》.

[3]于樹一.當前我國地方政府性債務風險分析與管理建議[J].地方財政研究，2014（01）.

[4]孫婧.我國地方政府債務現狀、問題及對策[J].管理論壇，2013（3）.

作者簡介：鄧鵬璐（1988-），女，沈陽化工大學經濟管理學院，金融學專業碩士研究讀；滿海紅（1972-），女，經濟學博士，沈陽化工大學經濟管理學院副教授。