云南省農田水利建設的社會參與機制研究

殷夢 桂麗

【摘要】近幾年來，由于云南省旱災嚴重，目前財政支出已經不能滿足農田水利建設現狀的需要。為此，我省在鼓勵吸引社會民間資本參與農村水利建設方面進行了多形式的探索，包括在統一規劃的基礎上，按照多籌多補、多干多補原則，加大“一事一議”財政獎補力度，充分調動農民興修農田水利的積極性；但是，目前我省社會民間資本參與水利建設的比重還不大，形成政府主導、全社會參與的格局還需要社會民間資本的積極參與。進一步調動社會民間資本參與小型農田水利建設的積極性，要進一步優化投資環境，加大機制創新力度，吸引社會、民營企業投資水利建設；深化水利工程產權制度改革，放開經營權，盤活固定資產，向改革要動力、要活力；支持推行民辦公助、公私合營（PPP）等新型水利項目融資模式，引導更多社會資金參與小型農田水利建設。

【關鍵詞】農田水利建設 民辦公助 PPP模式 社會資金

一、云南省吸引社會資金投資農田水利建設的必要性

（一）引進社會資本參與農田水利建設，可減輕政府投資農村公共服務的壓力

在多元資金中做主流、最有潛力的顯然是民間資本，一方面，我國民間資本確實很充裕，截至2013年11月末，我國各項人民幣存款余額高達102.7萬億元，僅個人存款就高達45.2萬億元；另一方面，我國民間資本投資渠道不暢也是一個不爭的事實，直接導致民間借貸高漲、跟風炒作盛行。如果能夠真正釋放民間資本強大的活力，農田水利建設的資金難題或許會迎刃而解。通過引進社會資本參與農田水利建設，可減輕政府投資農村公共服務的壓力，為經濟增長添加新的動力；政府購買公共服務，可用更少的成本向農民提供更多、更好的水利公共服務；通過市場配置資源，能進一步提高社會保護水資源、節約用水的意識，推進農業生態建設。農田水利建設事關國家長治久安，引導吸納社會資金參與其中，需要科學的頂層設計，需要在改革實踐中大膽創新，使之走上規范化、制度化、長效化軌道。

（二）云南省對農田水利建設的財政支出有限不能滿足現狀

進入21世紀，云南省旱災愈加頻繁和嚴重。云南省從2009年到2013年是史無前例的連年旱災。首先，縱觀云南省的歷史，會發現這幾年云南省持續干旱并非一件偶然事件，而是從明清開始，旱災就逐年增加，專家們分析造成云南持續干旱的原因有大氣環流異常、全球變暖等多種自然原因。無雨是造成旱災的主要原因。但是客觀的分析一下云南省目前的農田水利建設情況，會發現，云南各個地區的抗旱設施已經不配套，溝渠堵塞嚴重，甚至很多農村已經不存在溝渠，村民的飲水已經很困難，更談不上灌溉農田，很多地方的農田只能荒廢。大旱給云南農業生產造成了巨大損失。截止2010年4月15日，云南因旱災造成的經濟損失近達120億元以上，農作物受災嚴重。為此，云南省一直在加大對農田水利建設的財政支出。云南省農業廳2013年部門預算情況說明中，在農田水利上的支出已經到達12000萬元，居各項支出中的第三位。但是，單靠加大財政支出來加強農田水利的建設遠遠不能滿足現代農田水利設施建設的需求，再加之農田水利自身存在的一些客觀原因，要想得到金融資金的支出尚需很長一段時間。這就使得社會資金投入農田水利建設顯得至關重要。

二、建立農田水利社會投入穩定增長機制

要想讓社會資金參與到農田水利建設中來，就必須得解決阻礙社會資本進入的障礙，但僅憑市場主體是無法解決政策、融資環境等問題的，需要政府考慮資本需求，從整體出發，搭建市場化平臺，有效吸引民間資本的參與。農田水利建設是一個整體性、綜合性很強的系統工程，應由政府建立投融資平臺，積極吸引社會資金，投資農田水利。農田水利建設具有“投資大、周期長、收益慢且不確定、公益性強”的特征，盡管近幾年以來，社會資本投資權益、保護環境已經取得了很大的進步，但是“誰投資、誰經營、誰占有、誰支配、誰收益”這一權責利“五統一”的投資原則仍然很難得到很好的貫徹，突出表現在投資經營契約的履行十分困難。一些地方的社會資金投資經營政策缺乏穩定性，甚至是說變就變，由此帶來的社會民間資本投資風險損失往往得不到補償，因此，迫切需要各地方政府增強政府契約意識。社會資本產權清晰，其投資主體具有自主經營、自負虧盈、自我約束的特征，能主動、敏感地接受市場機制的調節，并根據市場信號做出決策。只要是資本都是“逐利”的，民間資本也不例外。因此要重視社會資本的投資回報，不僅要保值，而且要增值。當社會資金投入后得到合理的回報，將鼓勵更多的社會資本投入到農田水利建設當中，這樣農田水利建設的投資良性循環也就形成了。

三、云南省吸引社會資金參與農田水利建設的具體措施

（一）建立水利投融資平臺，為我省農田水利建設提供資金支持

投融資平臺是指地方政府為彌補公益性和基礎性建設資金缺口而成立的投融資公司。水利建設長期滯后，特別是水利建設具有突出的公益性、基礎性、外部性、壟斷性以及投資大、周期長等特點，平臺建設已成為水利發展面臨的十分緊迫的任務。當務之急，應該建立健全省級和州（市）水利投融資平臺，通過政府注入資本金、劃撥優良資產等方式做大國有水利投融資公司，提高投融資能力。完善水利工程供水價格機制，吸引社會各界、企業投資水利建設。鼓勵農民自力更生、艱苦奮斗，在統一規劃基礎上，按照多籌多補、多干多補原則，加大“一事一議”財政獎補力度，充分調動農民興修農田水利的積極性。

（二）民辦公助模式建設農田水利

小型農田水利建設的民辦公助就是以統一規劃、尊重民意為前提，以財政補助為引導，以農民、農民專業合作組織、村組、職業農民等新型農業經營主體等為載體，將以前以政府主導的模式變為以政府引導的新型模式，變農民被動建設為主動建設，建設與管理并重，投資與投勞并舉，這樣既用活用好財政資金調動了農民群眾的參與積極性，又妥善解決了小型農田水利設施保護的問題。民辦公助模式要想取得成功，首先必須充分發揮公共財政的引導作用，讓群眾成為積極地參與者，通過資金的引導、項目的帶動，有效的發揮公共財政的導向作用和農民的主體作用，大大激發農民、農民專業合作組織、村組、職業農民等新型農業經營主體開展農田水利工程的熱情，廣大群眾由過去的政府要求干變成如今的農民主動請求干，政府的作用僅是提供資金補助和技術的指導，保證項目順利的完成；其次還要注重輿論宣傳，讓群眾成為“知情者”。為了激發廣大農民群眾支持和參與農田水利建設的熱情，各市（州）水利部門要通過報紙、電視媒體、開通熱線等方式積極宣傳農田水利工程建設的重要作用和中央的一系列政策、措施和方針，使群眾參與小型農田水利建設的積極性不斷提高；再次就是要強化資金的管理，使群眾成為“監管者”。按照有關規定，補助資金主要用于建設項目的材料費、設備費和施工機械作業費，不足部分由建設主體、受益農戶自籌解決。補助項目的資金采用“先干后補”方式。待工程竣工驗收合格后一次性撥付。項目的管理者接受群眾的監督，確保資金使用的公開和透明，使之發揮最大效益。

（三）PPP融資模式建設農田水利

公私合營模式（PPP），以政府參與全過程經營的特點受到國內外的廣泛關注。PPP可以分為外包、特許經營和私有化三大類。PPP模式的優點在于它將市場機制引進了基礎設施的投融資中，特別對于農村小型水利建設項目，因其具有突出的公益性、基礎性以及投資大、周期長等特點，若單靠政府投資并不能使之效益最大化，若靠私人全部出資，風險太大，社會資金不愿意進入，而農民自身根本無法承受巨大資金的壓力。PPP模式有利于政府職能的轉換，減輕財政負擔，促進了投資主體的多元化，利用私營部門來為農田水利建設提供所需的資產和服務能為政府部門提供更多的資金和技能，促進了投融資體制的改革。政府部門和民間部門可以取長補短，發揮政府部門和民營機構各自的優勢，可以以最有效的方式來完成農田水利項目的建設。民間資本不愿意進入農田水利建設項目的一個重要的原因就是此項目的風險太大，收益不確定，這從根本上就是不符合民營資本的逐利的要求，但PPP模式能夠合理分擔風險，使項目各方主體的風險都相應的降至最低，從根本上提高了融資成功的可能性。

（四）加大一事一議財政獎補力度，充分調動農民興修農田水利的積極性

所謂一事一議財政獎補，是指村民通過規范的“一事一議”籌資籌勞開展村內公益事業建設項目，政府采取以獎代補、民辦公助的方式，給予適當財政獎補。2008年國務院農村綜合改革小組、財政部、農業部出臺了《關于開展村級公益事業一事一議財政獎補試點工作的通知》（國農改[2008]2號），選擇黑龍江、河北、云南三省及其他省份部分地區開展了村級公益事業一事一議財政獎補試點工作。2009年又出臺了《關于擴大村級公益事業建設一事一議財政獎補試點的通知》（國農改[2009]3號），將試點省份擴大到17個。將小型水利設施、村內道路、環衛設施、植樹造林等村級公益事業納入一事一議財政獎補范圍。重點支持目前支農資金沒有覆蓋的村內水渠、堰塘、橋涵、機電井、小型提灌或排灌站等小型水利設施建設。開展一事一議財政獎補試點，一要尊重農民主體地位，調動農民參與積極性，堅持農民自愿，量力而行，妥善處理調動農民積極性和減輕農民負擔的關系。二要規范議事程序，健全各項制度，確保議事和審批過程、政府獎補項目的申報、資金和勞務的使用管理透明、公開。三是加大一事一議財政獎補力度。我省要調整財政支出結構，增加農田水利一事一議財政獎補資金的投入，并納入年度預算。倡導社會捐資贊助，鼓勵集體經濟投入，引導村民籌資籌勞。

參考文獻

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基金項目：2012年度云南省哲學社會科學規劃項目《云南省農田水利建設多元化投入機制研究》階段性成果，項目編號：YB2012022。

作者簡介：殷夢（1990-），女，云南臨滄人，云南師范大學經濟與管理學院研究生；桂麗（1973-），女，云南個舊人，云南師范大學經濟與管理學院副教授，碩士生導師，主要研究方向為農村經濟。