殘疾人福利與殘疾人慈善

方長春 佴莉

內容提要 長期以來，在中國人的觀念和實踐中福利和慈善通常是混合在一起的，這給殘疾人福利的供給帶來不少難題。本文從支持主體的角度辨析了福利和慈善的概念差別，并通過分析我國殘疾人福利供給的現狀和問題，重新考察政府、社會、市場三者的關系及這三個支持主體在殘疾人福利供給方面應然的角色和職責。本文認為理順政府、市場和社會三者在殘疾人福利供給方面的關系，將有助于明確殘疾人聯合會的角色定位和政府的職責，發揮市場和社會力量在殘疾人福利供給方面的作用，提升殘疾人福利服務的水平和質量。

關鍵詞 殘疾人福利殘疾人慈善殘疾人聯合會

〔中圖分類號〕C913.69〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕0447-662X（2014）08-0108-06

一、殘疾人福利與殘疾人慈善的概念辨析

長期以來，我國的社會福利屬于社會保障體系中的一環，與國際通用的說法恰恰相反，這不僅給學術交流造成障礙，更為重要的是影響到我國社會福利體系的構建和責任主體的劃分。就殘疾人福利與保障而言，“殘疾人社會福利體系”和“殘疾人社會保障制度”不僅在概念上存在著差異，而且在社會福利的具體實施中，在福利主體的確定、福利客體的認定、福利內容的實施、福利方法的選擇、福利效果的完善等方面，都具有完全不同的特征。①其實，從社會福利與社會保障的詞源意義、發展規律及其社會功能等邏輯角度來看， 社會福利應包含社會保障。②目前，學界比較一致的觀點是將社會福利作廣義的理解，社會保障只是社會福利的一部分，特指基本生活保障。

福利的英文為welfare，它由well和fare兩個詞組成，從字面上來看，意思是“好的生活”、“好的狀態”。社會福利可以作廣義的理解，也可以作狹義的理解。廣義的社會福利就是為保證人們能夠達到一種“好的生活”狀態（起碼是最低層次的“好的狀態”）所做的各種努力和支持。這種努力和支持的主體可以是國家，也可以是民間機構。其提供社會支持所依賴的資源，可以來自國家財政、也可以來自民間捐贈。客體可以涉及所有社會成員，也可以是特定群體，甚至是特定的個體。由于福利的客體涉及到不同層面，為改變人們生活狀態所做的各種努力或社會支持，既可以依據普遍性原則，也可以依據特殊性原則。所謂普遍性原則，是指福利針對所有人，或特定界限內的所有人。所謂特殊性原則，是指福利針對特定的人群，或特定界限內的特定人群。歐美國家和港臺地區所談的社會福利基本上是指廣義的福利。我國習慣從狹義角度來理解社會福利，指與政府職責相關聯的社會保障，即政府為特定人群，如殘疾人等提供社會保障。

與福利和保障相關聯的另一個詞是慈善。慈善、公益、保障、福利這些概念有很大的相似性，一定程度上存在交叉，但又有差別，從制度層次來看，依次上升。劉繼同：《慈善、公益、保障、福利事業與國家職能角色的戰略定位》，《南京社會科學》2010年第1期。本文嘗試從殘疾人社會福利的支持體系來區分這幾個概念。廣義的殘疾人社會福利應該包括殘疾人社會保障體系（即狹義社會福利）和殘疾人慈善。與殘疾人社會保障相比，殘疾人慈善具有這樣一些特點：殘疾人社會保障的責任主體是政府，而殘疾人社會慈善的責任主體是民間；殘疾人社會保障的支持資源來自政府財政，而殘疾人慈善的支持資源來自社會捐助。殘疾人社會保障具有強制性，殘疾人慈善具有自發、自愿性。殘疾人社會保障所提供的社會支持是基于普遍性原則，即面向法律、法規所規定的所有殘疾人，或特定類型的全部殘疾人。而殘疾人慈善提供的社會支持可以是基于普遍性原則，也可以基于特殊性原則，既可以面向所有的殘疾人，或特定類型的所有殘疾人，也可以面對一些特殊和具體的群體或個體。我國長期的計劃經濟實踐使得社會福利、社會保障、社會慈善的概念混淆不清，政府在很長一段時間內扮演著全能型政府的角色，也正因如此，政府的角色易出現“錯位”和“缺位”等問題，影響我國殘疾人社會保障水平的提高和殘疾人慈善事業的發展。

二、目前殘疾人服務供給的基本特點及不足

上文從福利供給的角度對殘疾人社會福利及其包含的內容作了劃分，這一劃分的目的在于明確政府和社會各自的職責。但我國目前的殘疾人社會保障（狹義社會福利）和殘疾人社會慈善這兩種有著本質區別的社會福利支持體系依舊混合在一起。這種現象與我國長期的實踐有關。計劃經濟時代，政府包攬一切，經過30多年的改革，我國經濟體制已經做出很大調整，但受傳統包辦意識的影響，盡管社會捐助資源也逐漸加入到社會福利事業當中，但社會事業在很大程度上依然延續以往的做法，政府依然以社會福利事業的“責任主體”自居。只不過這里的責任主體并非意味著福利事宜全部由政府部門承擔，而是指與福利相關的資源（無論是來自財政的還是來自社會捐助的）主要由政府部門來支配。由于民間社會的缺失，官方的主導作用一直沒有根本性的改變，就算是慈善機構也具有明顯的官辦性質。

社會福利概念的出現是與政府的行政管理需要相聯系的，在其出現之初，指的是一種狹義的社會福利。1981年勞動人事部門和中國人民保險公司相繼展開了養老金保險試點，社會保障制度得到推廣，此時社會福利是并列于甚至包含于社會保障體系當中的，如1983年政府工作報告中首次出現了這樣的提法——“社會保障和社會福利事業”。趙紫陽：《國務院政府工作報告》，1983年。在隨后的制度設計中，也將社會保險、社會福利服務、社會救助和優撫安置等理解為“社會保障”制度的組成部分。這里的社會福利實際上是指國家民政部門主管的，由國家和社會為無依無靠、無勞動能力、無正常生活來源的孤寡老人、孤殘兒童及殘疾人等社會特殊弱勢群體提供的收養、服務、就業等福利性保障。按照上文的概念辨析，從支持對象來看，這實際上是狹義的社會福利，即社會保障。

我國的殘疾人事業也是在政府的推動下發展起來的。1988年，在民政部主管的中國盲聾啞協會和中國殘疾人福利基金會的基礎上，成立了各類殘疾人的統一組織——中國殘疾人聯合會，代表殘疾人共同利益，維護殘疾人合法權益。1993年，國務院成立了殘疾人工作協調委員會，2006年更名為國務院殘疾人工作委員會，由國務院一位副總理擔任主任，民政、教育、發展改革委、財政等36個部門是成員單位，綜合協調有關殘疾人事業方針、政策、法規、規劃、計劃的制定與實施工作，協調解決殘疾人工作中的重大問題，組織協調聯合國有關殘疾人事務在我國的重要活動，《中國殘疾人事業發展概況》，http：//www.china.com.cn/aboutchina/zhuanti/cjr/2008-09/04/content_16390287.htm.行政體制一覽無遺。2008年，開始實施《中華人民共和國殘疾人保障法》，總則第七條鼓勵全社會發揚人道主義精神，理解、尊重、關心、幫助殘疾人，支持殘疾人事業。該法將官方與非官方都包含在內，既包括了政府的政策與財政支持，又包含了以慈善形式出現的社會支持。目前，殘疾人聯合會包辦了大部分的殘疾人福利服務：康復、教育、就業、社會保障、扶貧、文化、體育、服務設施建設、信息化建設等，這既包括基本的社會保障，也包括社會慈善。

將兩種有著本質區別的福利支持體系整合在一起的局限如下：第一，政府和社會責任邊界模糊。在為殘疾人提供福利支持時，哪些應該是政府做的，哪些應該是鼓勵社會組織來承擔的，往往區分不清，造成的后果是殘疾人社會福利供給的定位出現問題。第二，難以對福利服務的績效進行有效的評估。英國著名歷史學家和政治思想家阿克頓在其《自由與權力》一書中說過“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗”。[英]阿克頓：《自由與權力》，侯健、范亞峰譯，商務印書館，2001年，第342頁。政府既掌握財政資源，又是服務的提供者，沒有獨立的第三方可以監督和評估政府的服務績效，這就將政府置于隨心所欲的境地，腐敗在所難免。第三，官方壟斷，社會參與不足，市場運作乏力。這就造成效率低下、服務理念原始化、政出多頭、部門間缺乏協調等問題。同時，民間對殘疾人福利支持的積極性受到打壓（如壟斷慈善資源、強制捐助等），民間支持型社會組織的發展受到限制。第四，殘疾人的特殊性需求被忽視。《殘疾人保障法》的內容過于籠統，對于違反該法、侵犯殘疾人利益的人和事無法進行具體判定和制裁，不能切實維護殘疾人的合法權益。面對大量殘疾人的特殊需求，往往只能給予人道主義同情和輿論支持，卻沒有實質性幫助。解佳龍、何山：《我國殘疾人社會福利存在的問題及其對策》，《理論月刊》2009年第9期。

那么，政府、市場、社會在提供殘疾人福利服務中合理、有效的位置是什么？應該扮演的角色又是什么？本文嘗試劃分殘疾人服務的不同主體，并從該角度探討殘疾人福利和慈善的關系，以期明晰各主體間的權利和職責。

三、殘疾人福利服務機構之間關系的理想模型

1政府的責任邊界和職責

理順政府、市場、社會的關系，不僅是改革開放以來一直談的問題，也是十八大的重要精神之一。十八大報告指出：經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，必須更加尊重市場規律，更好地發揮政府作用。《胡錦濤強調，加快完善社會主義市場經濟體制和加快轉變經濟發展方式》，http：//news.xinhuanet.com/politics/2012-11/08/c_113637808.htm.2014年的兩會報告也著重強調政府改革，指出：進一步簡政放權，這是政府的自我革命，是理順政府與市場的關系、推動政府職能轉變的重要舉措。《李克強總理作政府工作報告（文字實錄）》，http：//www.gov.cn/guowuyuan/2014-03/05/content_2629550.htm.

圖1福利供給主體間的關系

政府、市場、社會應是相互獨立的領域，各自的職責也有明確的界限，如圖1所示。本文認為，政府應在以下五個方面履行職責：第一，面向所有殘疾人的基本生活保障。殘疾人社會保障體系最基本的目標就是解決殘疾人的生存和基本康復問題。楊立雄：《中國殘疾人福利制度建構模式：從慈善到社會權利》，《中國人民大學學報》2013年第2期。全面落實殘疾人在低保、醫療、養老、專項救助等方面的普惠特惠政策。第二，立法和制定政策。社會福利有關的政策分為強制性和倡導性兩大類，強制性政策主要針對政府基于財政支出的福利支持，以及規范公益與福利機構的各種規定；倡導性政策則主要針對民間社會的自發、自愿福利支持（即殘疾人慈善）。十八大和十八屆三中全會明確提出“支持發展慈善事業”、“創新社會治理”的要求，在推動出臺公益慈善立法、完善公益慈善捐贈稅收政策等方面政府需進一步擔負起職責。第三，鼓勵和規范各類社會組織的殘疾人福利服務。截至目前，在大多數地區，社會組織登記需要主管單位，要求社會組織的成立必須先有業務主管部門，再由民政部門登記注冊，造成政社不分的弊端。十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提到“政社分開是發展社會服務業的關鍵”。要鼓勵社會組織百花爭艷，給予社會組織更多的發展空間和自主權利，改變政府和社會組織的依附關系，必須降低社會組織的準入門檻。但是，降低門檻并不意味著沒有門檻，在規范殘疾人社會組織運作方面政府部門仍面臨新的挑戰。民政部民間組織管理局負責人說：“全國社會組織登記管理隊伍力量嚴重欠缺、信息化程度低、自身能力建設不強以及缺乏法律依據支撐等問題非常突出，亟待解決。”《民政部官員：簡政放權開啟社會組織改革大幕》，http：//news.xinhuanet.com/2013-10/23/c_117838385.htm.第四，引導和激發企業參與殘疾人福利供給。一方面，追求經濟效益最大化是市場的本性，這在有時候會造成失衡。盡可能地保護社會上的每個人，使其不受任何其他人的侵害或壓迫，是政府“守夜人”職責最基本的要求。目前我國殘疾人用品市場廣闊，但國內產品科技含量不高，功能單一，既不能滿足殘疾人的需求，企業盈利也有限。政府要加強對殘疾人市場的調控，加大對企業科研的支持，鼓勵企業自主創新，推動企業與科研院所的合作，將科研成果市場化。另一方面，通過慈善文化的宣傳和倡導，構建企業捐贈的良好氛圍，并在稅收等方面給予一定的鼓勵。第五，提供財政支持。政府財政一方面用于殘疾人的基本生活保障（通過社區提供），另一方面用于購買社會組織的服務，支持社會組織的發展。

2殘疾人聯合會的新定位

中國殘疾人聯合會是國務院批準的全國殘疾人事業組織，理應是人民團體。現實的情況卻是，殘疾人聯合會將代表功能、服務功能、管理功能融為一體，其資金來源既有政府財政支持也有社會捐助，成了半官半民性質的綜合性事業組織，運作模式與政府機構沒有多大差異，自身的組織設置、管理完全跟國家行政機構一致。以北京為例，北京市殘疾人聯合會每年都會投入一筆資金扶持社會組織的工作和發展。在監督和評估方面，市殘聯邀請第三方對社會組織進行認定評估，包括設施、場地、人員、社會影響等，最終按成績分為5個等級，獲評不同等級的社會組織，將可獲得數萬到數十萬不等的資金扶持。《北京今年投500萬元扶持殘疾人社會組織》，http：//epaper.jinghua.cn/html/2012-11/26/content_1892793.htm.北京的這一做法類似于購買服務，但是作為購買服務的發包方，或者說委托方，應該是政府，而不應該是殘疾人聯合會。這種模糊不清的定位使得殘疾人聯合會的工作存在諸多不足，比如：能不能代表殘疾人發出聲音？能不能滿足殘疾人的服務需求？能不能監督政府履行職責？答案恐怕是否定的。結合殘疾人聯合會的特殊地位，本文將之重新定位為——紐帶，其自身要獨立于政府、社會組織之外。如圖1所示，殘疾人聯合會在殘疾人、社會組織以及政府之間所扮演的角色，就相當于消費者協會在消費者、市場及政府之間扮演的角色。具體來說：

第一，傾聽殘疾人訴求，代表殘疾人利益。殘疾人聯合會作為殘疾人群體的代表，服務、管理機構，工作人員不多卻承擔著人多面廣且專業化的服務，負擔過重且效率不高。而大多數殘疾人信息閉塞，文化程度低，甚至行動不便，他們根本不知道有哪些社會組織在提供服務，也不知道這些社會組織提供什么樣的服務，但殘疾人聯合會卻廣為人知。結合這兩點考慮，殘疾人聯合會應直接面向殘疾人，傾聽殘疾人的訴求，廣納殘疾人的意見，并對尋求服務的殘疾人進行需求評估，之后再轉介給相對應的社會組織。在《殘疾人聯合會章程》中明確指出了殘疾人聯合會的任務，比如第二章第四條規定：要密切聯系殘疾人，聽取殘疾人意見，反映殘疾人需求；第二章第六條規定：要溝通政府、社會與殘疾人之間的聯系。殘疾人聯合會應作為信息中轉站，傾聽殘疾人的聲音，將殘疾人的訴求傳達給政府和社會組織，為政府制定相關政策、社會組織提供相關服務提供依據。

第二，監督政府，履行職責。獨立性是履行監督權力的前提，裁判員不可能同時又是運動員。如果殘疾人聯合會自己成為發包方或委托方，其實質是扮演了政府角色，對政府的監督也就難以做到。好比消費者協會對市場的監督作用，如果消費者協會也提供具體產品，成為市場的一部分，那么它就不能履行監督的職能了。因此，殘疾人聯合會只有退出具體的服務，卸下服務供給的職能，才能扮演好監督者的角色，而這個監督者恰恰是現有福利體系所缺失的。獨立出來的殘疾人聯合會就可以對政府每年動用多少資金、購買哪些殘疾人福利服務進行監督。同時，可以督促政府出臺并施行相應的政策法規，成為政府的制約力量。

第三，引導和規范社會組織的服務。如前所述，殘疾人聯合會是介于殘疾人、政府、社會組織之間的中介機構，它對殘疾人的需求和政府的政策導向最為清楚。因此殘疾人聯合會可以根據殘疾人的實際需求和政府的相關政策，引導社會組織有針對性地提供殘疾人福利服務。正如消費者協會是為了維護消費者的權益，殘疾人聯合會也要維護殘疾人的權益。鑒于此，殘疾人聯合會不僅要引導社會組織的福利服務，而且還要對社會組織的福利服務進行監督和規范，特別是對于那些承接了政府購買服務的社會組織進行監督和規范。就前文提到的北京市的例子而言，殘疾人聯合會應該幫助政府評估社會組織的服務能力和具體服務項目的價值，引導政府購買服務，但政府財政資金不能直接下撥給殘疾人聯合會，而應直接劃撥給社會組織并對社會組織所承接的服務項目的實施情況進行監督和評估。此外，在構建殘疾人社會組織信息共享平臺，促進殘疾人社會組織間的信息流通和互動，實現資源共享和整合，提升殘疾人服務水平，促進殘疾人事業的發展等方面，殘疾人聯合會也應發揮應有的作用。

3社會組織的能力提升

政府所提供的福利屬于“普惠性”福利，而社會組織提供的福利屬于“選擇性”福利，其服務對象是特定的。社會組織承擔的功能分為兩種：一是承接政府購買的服務，主要是社會保障方面的；二是依靠社會力量提供的服務，這樣的服務供給是自愿的，資金來源為社會捐贈或者自籌。這就要求社會組織具有承接政府購買的服務能力和勸募籌款的公關能力。對于第一點：事實是我國殘疾人社會組織一般都比較弱小，一項殘疾人社會組織調查結果顯示，殘疾人社會組織在地域分布上比較分散，實際運作過程中力量分散、缺乏同行交流。鄭虹：《多方協作發展殘疾人社會組織——基于“殘疾人公益機構調查”的思考》，《學會》2012年第12期。殘疾人社會組織針對特定的殘障人群，服務的專業化成為殘疾人社會組織的立足之根，方英、謝建社：《殘疾人聯合會與殘疾人社會組織的關系定位——論殘疾人聯合會的社會管理創新》，《學會》2012年第3期。如果服務能力不過硬，就算是政府財政買單，殘疾人社會組織也沒法接單，因此，殘疾人社會組織可以嘗試和高校、醫院、培訓機構合作，提高組織在業務領域的服務能力。也可以嘗試按照殘疾人社會組織的類型進行資源整合。比如，對專業福利服務的生產與提供機構、支持性機構（需求的發現者、政策的倡導者與監督者等）、資源提供機構（資助型基金會）等進行整合，以提高組織自身的服務能力，贏得公眾的認可。

對于第二點：首先，在強調企業社會責任的今天，不少企業將公益和營銷相結合，社會組織同樣也可以尋求與企業合作的機會，既能傳播自己的公益理念，也能為組織的發展注入資金。這就要求社會組織擁有較強的挖掘市場資源、尋找合作伙伴、策劃具體活動等的能力。其次，提升組織公信力。社會組織要得到政府和社會的支持，前提是贏得政府和社會的信任。近年來，社會組織的公信力廣受質疑，嚴重影響到社會組織的聲譽，直接影響到社會組織的勸募。因此，社會組織必須以法律法規作為組織運營的基礎，提高組織的規范性。比如堅持非政治性和非宗教性的原則，堅持公益目的，堅持自主、自立，規范自身的工作制度和工作程序，主動接受社會監督以及組織間的相互監督，提高行業自律水平。文軍：《中國社會組織發展的角色困境及其出路》，《江蘇行政學院學報》2012年第1期。

4市場作用的發揮

市場作為殘疾人福利供給的第三大主體，其中發揮作用的主要是企業。企業可以從三個角度參與到殘疾人的福利服務當中來。

第一，吸納殘疾人就業。新中國成立以來的很長一段時期，我國的殘疾人就業模式屬于集中就業模式，吸納單位主要是國企等福利企業，政府調控發揮重大作用。1994年國家對福利企業進行改制，把福利企業和殘疾人都推向了市場。如何在激烈的市場競爭下做到“效率”和“公平”的共存，這不只是一個用經濟理性來思考的問題，也是一個需要用價值判斷來思考的問題。除了福利企業之外，普通企業也可以在追求效益最大化的同時兼顧殘疾人利益，適當增設殘疾人崗位，比如肯德基、麥當勞吸納的殘疾人服務員。

第二，殘疾人康復產品的研發和生產。目前全國殘疾人數量超過8500萬，國內殘疾人用品市場需求每年至少兩千億元，但高端產品大多來自國外，低價的國產貨不能滿足多樣化和個性化的殘疾人需求。李丹、劉川：《620萬人需要啥——殘障用品個性化》，《四川日報》2013年12月4日第9版。上文在論述政府的第四點職責時已談到這一問題，政府為企業創造市場環境，企業自身應積極開拓殘疾人市場，研發經濟型殘障用品，比如康復器材、體育文化用品等，發展殘疾人旅游市場，以此豐富殘疾人福利供給，滿足殘疾人更高層次的需求。

第三，通過捐贈的方式服務于殘疾人福利事業。20世紀90年代，強調企業社會責任成為一股國際浪潮。企業是以營利為目的的經濟組織，但同時也是社會有機體的一部分，具有雙重職責。一方面，它作為相對獨立的系統，必須謀求自身的發展；另一方面，它作為有機體生存發展的手段而存在，要服務于有機體系統，即為創造更加美好的社會而努力。周祖城：《企業社會責任：視角、形式與內涵》，《理論學刊》2005年第2期。通過捐贈支持社會慈善事業是企業履行社會責任的重要途徑。對于這一點，政府應該以政策、稅收、補貼等方式加以鼓勵，殘疾人聯合會則需向企業傳遞殘疾人需求，引導企業參與。社會組織要與企業密切合作，向企業提供平臺，共同促進殘疾人慈善事業的發展。

四、總結與討論

綜上所述，要解決殘疾人福利服務存在的諸多問題，必須理清各福利供給主體之間的權責和界限，包括：政府保障和民間慈善之間的關系、殘疾人聯合會的定位、社會組織應發揮的作用、市場的參與方式等。不同主體應提供不同的福利服務，馬斯洛需求層次理論將人的需要分為生理、安全、社交、尊重和自我實現五個方面。本文參照該理論將殘疾人需求簡化為：生存需要、生活需要和發展需要，如表1所示，以此明確各福利供給主體在提供殘疾人福利服務方面的不同職責。

表1各福利供給主體的職責和界限

殘疾人

需求責任

主體提供服務所屬

范疇執行力

生存層次政府衣食住行等基本生活保障基本職責

生活層次政府和社會組織、市場康復、就業等保障、慈善基本職責與選擇性并存

發展層次社會組織、市場尊重、歸屬、自我實現等慈善選擇性

殘疾人聯合會代表殘疾人利益、監督政府和社會組織、溝通不提供具體服務基本職責

目前的殘疾人福利供給狀況是在長期的實踐過程中形成的，不容易很快改變，但本文運用構建理想類型的方法梳理清楚各福利供給主體的應然角色是有價值的，這是使實踐取得進步的基礎和前提。

作者單位：南京大學河仁社會慈善學院

責任編輯：秦開鳳