“社區化治理”：我國農村基層治理的現代轉型

內容提要 在歷史進程中，我國農村基層治理經歷了“宗族治理”、 “村莊行政化治理”、 “社隊制治理”、“村莊集體化治理”不同的歷史階段，在不同時期，農村基層治理借助的組織載體不同。自新世紀以來，在現代化沖擊下，鄉村社會分化加劇、流動加快，個體化利益化凸顯、傳統集體組織日趨解體，鄉村公共性式微、認同弱化，鄉村公共空間及社會關系變遷，鄉村社會結構及基礎發生質性變革，鄉村社會逐步從經濟中獨立出來，成為一個完整的社會領域。在實踐中，以村莊集體組織為載體的治理方式已經難以適應現代社會發展的要求，基層治理面臨現代轉型。從現實來看，以新社區為載體的“社區化治理”是當代農村基層治理的發展方向。實現基層治理體系、治理制度、治理機制的創新與完善，正是實現鄉村治理體系與治理能力現代化的過程，亦是推進國家治理體系和治理能力現代化在鄉村基層治理中的直接體現。

關鍵詞 社區化治理農村基層治理轉型現代化

〔中圖分類號〕C912；D63〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕0447-662X（2014）08-0114-08

自傳統封建社會開始，廣大農民就過著一種有組織的社會生活，在不同階段，廣大農民的組織化方式不同，在傳統社會，鄉里組織及相應人員組成半官方系統，鄉紳、宗族組織等構成民間組織系統。共產黨領導的新政權建立后，國家對鄉村社會進行了行政建構，人民公社制度第一次實現了完整意義上的農民組織化治理方式。改革開放后，以村莊為基礎的組織化治理方式代替公社治理方式，村莊組織化治理以其獨特的民主價值及治理功能在維護基層社會和諧、穩定發展方面曾經發揮了重要作用。不過，在現代化進程中，鄉村社會正經歷著歷史性變革。在“工業化、市場化、城鎮化、農業現代化”的強力推動下，以固化身份、突出人身依附及行動約束為基礎的村莊組織化治理方式，已經難以適應現代開放、流動社會發展的要求，實現鄉村治理的現代化發展已經成為歷史必然選擇。

一、農村基層治理的歷史進程及載體特征

在歷史上，宗族、村莊、社隊、行政村既是鄉村民眾日常生產、生活的基礎場所，也是國家治理基層社會的重要載體。不過，作為組織化形式，這些載體都呈現出一定的封閉性、排外性特征，以此載體為基礎構筑的治理制度在實踐運行中本身具有自身缺陷，這也為農村基層治理的未來轉型與變遷埋下伏筆。

1傳統社會的“宗族治理”

從原始社會開始，人們就過著群居性生活，氏族、胞族及部落聯盟是原始社會的重要組織形式，這些原始社會組織承擔著一定的社會管理與服務功能。國家產生后，在此基礎上形成的家族、宗族組織成為鄉村最基層的組織單元。家族或宗族以傳統文化及道德倫理為基礎，規約著個體的行為，個體對集體具有高度認同感。家族、宗族是一個相對封閉、對外排斥的社會組織，族與族之間具有明顯的地域、人員、血緣關系邊界，每個宗族體現為一種社會秩序，承擔著整個家族的自我治理功能。族內功能的基本作用在于維持村落家族的生存和發展，保證村落家族作為一個系統的穩定性和有序性；族外功能的基本作用在于保證村落家族作為系統與環境之間的交流，或稱能量變換和物質循環，即如何從環境取得推動系統的動力和活力。王滬寧：《行政生態分析》，復旦大學出版社，1989年，第44頁。另外，宗族基于公共資源的占有統合著宗族內部的權威性治理，外宗族的成員很難跨越宗族的邊界進入其他宗族內部。在傳統鄉村社會內部，在外在看似松散的鄉村社會內部，宗族有一套建立于宗族文化之上的禮俗規則，實現著對族內成員的有序治理。在鄉村層面存在士紳階層，士紳管理鄉村社會，“在鄉村社區里所具有的經濟優勢、管理優勢和文化優勢，往往能夠整合鄉村中的文化力量、經濟力量、宗族力量、道德力量和各種社會資源，并利用這些合力來實現對鄉村社會的控制”。林文勛、張錦鵬：《鄉村精英·土地產權·鄉村動力——中國傳統鄉村社會發展變遷的歷史啟示》，《中國經濟史研究》2009年第4期?？傮w上來看，在傳統時期，宗族等社會組織具有一套針對族內成員的自我治理機制，它是國家治理基層社會的重要形式。

2建國初期的“村莊行政化治理”

建國初期，我國農村基層政權體制呈現出兩種類型：一種是實行區、村兩級政府體制，村是一級政府，為農村基層政權；另一種是區鄉建制，即在縣以下設立區公所，作為縣政府的派出機構，在區公所之下設立鄉政權，召開鄉人民代表大會，選舉產生鄉人民政府，而在村一級不再設立村政權。1954年9月，頒布了新中國第一部憲法，取消了過去的區村制和區鄉制兩種體制并存的制度，鄉以下可由若干自然村分別組成行政村，行政村下按自然村劃定居民組開展工作。項繼權：《從“社隊”到“社區”： 我國農村基層組織與管理體制的三次變革》，《理論學刊》2007年第11期。從歷史來看，行政村莊是新政權構筑的維護基層社會秩序穩定的新型行政組織。首先，行政村莊具有濃厚的政治色彩，它是國家對鄉村民眾進行政治宣傳、政治動員及意識形態教育的重要載體，也是國家整合基層社會的重要抓手。其次，行政村莊單位具有行政特征，行政村莊之間存在明確的人員、地域邊界，廣大農民被賦予了相應的政治身份及地位?？傮w來看，行政村莊既是一個基層政治單元，也是一個集民眾生產、生活、社會交往于一體的組織單元，國家以行政村莊為基礎實行行政組織化治理。新中國成立后，為實現共產主義社會，國家以行政村為基礎推動了農民合作化運動，合作社是以村莊為基礎，它成為人民公社組織的雛形。

3人民公社時期的“社隊制治理”

隨著國家有組織地推動合作化，全國各地陸續出現了聯鄉、聯社活動，1958年人民公社化運動正式開始。人民公社是以鄉鎮為基礎建立的農民集體大單位，一切生產資料歸公社公有。人民公社實行黨政經合一，公社是最基層的行政管理單位、社會治理單元。生產大隊及生產小隊成為農民的基本生產、生活單位，也是基本社會組織管理單元，公社實行統一管理、統一勞動、統一學習，統一組織生產。公社為社員個體提供了一個公共的生產、生活組織空間，共同理想為個體構筑出了超越血緣、地緣關系的認同與情感歸屬、精神依托。在歷史上第一次真正使村民走向了全面的、體制化的集團式合作，并由此產生了相應的全新的格式群體性活動，人民公社在此意義上形成了強控制的行政共同體，國家也通過相應的活動實現了與村落和村民的直接對接。劉偉：《難以產出的村落政治——對村民群體性活動的中觀透視》，中國社會科學出版社，2009年，第3頁。社隊制治理，實現了國家與社會的一體化，個體成為封閉組織單位中的一員，國家對廣大社員的行動自由、思想意識、權利、社會交往形成了較大約束。

4村民自治時期的“村莊集體化治理”

改革開放后，隨著經濟體制的轉換，傳統鄉村治理體制顯示出其不適應性。1980年2月，廣西宜州市合寨村20多位村民，為保護集體和個人財產，維護正常的生產、生活秩序，管理村集體公共事務，大膽探索，建立了我國第一個群眾性自治組織，這種新的農村基層治理方式填補了公社解體后農村基層社會管理真空，維護了基層社會穩定，具有多重功能，進而被國家政權自上而下進行推廣。作為一種特殊的群眾自治組織，村莊組織有明確的成員邊界、地域邊界、集體產權邊界，村莊既是以全體村民為基礎組成的集體生產共同體，又是集體經濟共同體，同時還是集體生活共同體，多種共同體性質疊加在一起。村莊治理正是以集體經濟為基礎，由全體村民共同參與日常生產、生活中所產生的一系列公共事務而進行的自我管理與自我服務活動。以土地、集體資產為基礎的集體經濟構建了個體與村集體之間的內在聯系機制，形成了集體對個體行動的約束與制約。另外，由于村莊本身固有的封閉性與排外性，外來人員很難進入村莊內居住、生活，村莊內在自我封閉自治機制與現代開放、流動社會呈現出諸多沖突與矛盾。

二、當代農村村莊集體化治理面臨的新挑戰

在現代化進程中，當今農村社會正經歷著深刻的變革與轉型，它既表現為國家力量從外部對鄉村社會的塑造，也體現著市場經濟發展對鄉村社會帶來的重要沖擊。在實踐中，由鄉村內外部力量所產生的一系列變化對實踐中的村莊組織化治理產生著重大沖擊。

1鄉村社會分化加劇、流動加快

改革開放后，隨著我國經濟體制的轉型，市場經濟發展進一步推動鄉村社會結構的分化與轉型，廣大農民的身份與職業都在發生轉變。到20世紀80年代末，農村居民在職業上已出現明顯的差異，農民已經分化為農業勞動者、農民工、雇工、農民知識分子、個體勞動者和個體工商戶、私營企業主、鄉鎮企業管理者、農村管理者等階層。陸學藝：《重新認識農民問題——十年來中國農民的變化》，《社會學研究》1989年第6期。20世紀90年代以來，在鄉村工業化、城鎮化的有力推動下，鄉村第三產業蓬勃發展，鄉村社會分化趨勢更為明顯。在鄉村社會分化中，大量農民從鄉村社會流出。在居民流入城市地區的同時，大量外來居民也開始向東部沿海發達農村地區流動，如在珠三角和長三角城鎮化農村，本地人與外來人口倒掛現象十分嚴重，超過1∶10甚至1∶20的不在少數。有的行政村，本地人只有一兩千，外來工卻有三四萬?！缎ＵШ獾摹巴谴觥薄?，《瞭望》2011年6月18日。在內外力量的推動下，當前傳統村莊的社會結構正在發生根本性變遷，傳統村莊的單一性、封閉性逐步被打破，現代鄉村社會逐步走向分化、開放與流動，這一系列新變化都對傳統村莊組織化治理機制帶來了較大挑戰。

2個體化利益化凸顯、傳統集體日趨解體

傳統社會向現代社會轉型過程中，傳統的社會行動及其規范秩序體系逐步解體。這場歷史性“大轉型”貫穿著“解放”與“束縛”的雙面悖謬：市場從傳統習俗經濟的約束下獲得了解放，競爭取代了互惠成為了社會行動的根本法則，社會行動的價值取向不再是集體目標而是個人利益；楊敏：《當代社會變革中的“國家-社會”新型關系——社會學中國化視野下的社會建設與社會管理》，《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2012年第5期。市場經濟破除了鄉村社會的封閉性，個體逐步從原有的村莊社會秩序中脫離出來，并融入到市場經濟大潮中，個體化、功利性特征逐步凸現出來。人們的存在方式由“穩固性”轉變為“流動性”，人們正在從一個前設的“參考群體”時代走向一個“普遍關照”的時代。[英]齊格蒙特·鮑曼：《流動的現代性》，歐陽景根譯，生活·讀書·新知三聯書店，2002年，第H頁。由此，現實中的傳統村莊秩序逐步失去其原有的規劃、約束功能。在以個體利益為背景的時代，個體與集體之間的聯系更為直接地體現為經濟利益關系，個體對集體的認同逐步降低，集體形同虛設。經濟趨利性使個體在權衡利弊后逐步脫離村莊集體社會，逐步向外流動獲取更好的發展機會。在這個特定的利益時代，傳統意義上的集體村莊因社會基礎的變革，日益失去其凝聚力、權威性，以村莊集體組織為基礎的治理機制也逐步失去其固有價值。

3鄉村公共性式微、認同弱化

從歷史上來看，建立于血緣基礎上的家族文化是維系傳統社會宗族治理的重要紐帶，傳統公共性建立在個體對宗族的崇拜與內在約束機制之上。建國后，國家通過外力導入及意識形態教育，強制構建個體對鄉村集體的高度認同，以強制力及對資源的高度占有塑造公共性認同。改革開放后，傳統內在認同機制逐步被利益機制所取代。村民自治時期的村莊集體正是以集體產權為基礎構筑的村民集體組織，個體與集體之間更多地體現為經濟利益紐帶聯系，除此之外，集體缺乏對個體的強有力約束機制。作為現實中的農民個體，他們是理性的，“農民在他們的經濟活動中一般是精明的、講究實效的和善于盤算的”，[美]西奧多·舒爾茨：《經濟增長與農業》，郭熙保、周開年譯，北京經濟學院出版社，1991年，第13頁。追求自身利益是他們的本能之一。當社會為他們提供了一個寬松的、自我抉擇的機會空間時，他們的本能理性就很容易體現出來，原子化特征較為明顯。在現代化進程中，與切身利益關系并不密切的公共利益、公共活動不再成為他們的首要選擇，大部分村莊集體因無法為個體提供相應的經濟利益及其他社會功能而失去權威性及認同基礎， 傳統鄉村公共性式微，現代公共性沒有建立起來。

4鄉村公共空間及社會關系變遷

改革開放后，幾十年規模性和高速率的社會流動，在“熟人社會”中興起了一個“陌生人世界”，這兩個不同類型社會世界交織成極為復雜的關系狀態：在欠發達地區，由于各種基礎性要素的分離和抽除，“熟人社會”變得空心化和沙化而日漸冷漠和陌生；在較發達地區，大規模流動人口的涌入造成了“陌生人世界”的擴展，不斷引發當地“熟人社會”邊界（戶籍、身份、權利以及心理和認同）的重新辨認。楊敏：《當代社會變革中的“國家-社會”新型關系——社會學中國化視野下的社會建設與社會管理》，《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2012年第5期。從現實來看，不同身份人員的加入使鄉村社會關系更為復雜，以村民為主體的單一鄉村社會關系逐步被更為復雜的多元社會關系所替代，公共利益也超越了原來的村莊范圍。在現代化的洗禮下，鄉村社會的生產、生活方式發生根本性轉變，這些都引發鄉村公共空間及社會關系的根本性變革。在實踐中，個體的私人活動空間及社會關系不再局限于本村及與本地人之間，基于利益的需求，跨區性的公共活動及社交行為更為普遍。另外，隨著個體生產、生活空間的擴展，與現代需求相適應的公共廣場、娛樂場所逐步出現。在現代化沖擊下，以經濟利益需求、精神文化需求為基礎的新型公共空間逐步形成，以利益互惠為基礎的社會關系得到快速擴展，并由熟人向陌生人延伸。在城鎮化推動下，以本地居民為核心的散落性村落逐步被容納多元身份、整齊劃一的居民區所代替?，F代化進程中的一系列新變化正預示著一種全新的鄉村社會正在逐步形成，這一系列新變化都超出了村莊集體社會范疇，是原有的村莊集體治理方式所無法應對的。

三、“社區化治理”：當代農村基層治理的現代轉向

在新的歷史時期，鄉村經濟社會的變遷與發展，客觀上推動著基層治理的現代轉型。黨和國家也高度重視新時期的農村基層治理工作，并提出了“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”的戰略總目標。這些既顯示出黨和國家推動新時期農村基層治理轉型的決心，也為新時期的農村基層治理轉型提出了根本方向。

1社區及社區治理

在滕尼斯看來，社區即“基于一定的地域邊界、責任邊界、具有共同的紐帶聯系和社會認同感、歸屬感的封閉性社會生活共同體”。[德]滕尼斯：《共同體與社會》，林榮遠譯，商務印書館，1999年，第78頁。國內社會學家袁方則指出，社區是由聚集在某一地域內按一定社會制度和社會關系組織起來的、具有共同人口特征的地域生活共同體。于艷艷：《社區居委會工作手冊》，中國法制出版社，2006年。與人們對傳統社區的理解不同，彼得·德魯克從工業社會發展的現實背景出發來理解社區，他認為新社區是以公民身份為紐帶，以非營利組織為基礎的社會共同體。[美]彼得·德魯克：《后資本主義社會》，張星巖譯，上海譯文出版社，1998年，第172頁。實際上，作為社會的組織細胞，社區在人類發展進程中也經歷了一個變遷過程。如果說傳統農業社會中的農村社區體現為以血緣、地緣關系為基礎的內生的封閉性認同共同體，工業社會中的社區則具有外生性，它更多地體現為不同身份居民基于生存發展需要外向結合而成的社會集合體，既是個體的私人生活領域，也是由個體組成的群體公共生活領域。在現代社會，社區共同體不是一個純粹的國家領域、純粹的市場領域，也不是一個純粹的社會領域，而是國家、市場、社會都在其中的一個混合領域（第四領域）。陳偉東：《論社區建設的中國道路》，《學習與實踐》2013年第2期。在后工業社會，社區具有社會性與公共性兩個屬性，社區既是群體成員的生活、社交場所，是個體情感歸屬及認同的載體，也是國家治理基層社會的基礎載體，彰顯現代國家的公共性及促進個體自由發展的職能。

社區治理是治理理論在社區中的運用。治理理論突出了公共事務參與主體的多元性、協商性與合作性，通過政府、社會、市場主體、公民個體之間的共同協作來實現公共利益最大化。在后工業社會，社區事務不斷擴展，社區既是私人生活的場所，也是國家公共領域的組成部分，社區事務是任何一個主體無法獨立承擔的。社區治理需要多元力量的參與，政府、市場及社會力量在社區治理中都發揮著重要作用。作為市場的重要主體，各類企業可以通過協助政府提供公共服務的方式參與到社區治理中來，既能夠滿足居民的個體化需求，也能夠滿足居民的共性服務需求。同時，它還可以發揮相應的志愿服務功能。作為社會力量的第三部分在社區治理中也發揮著重要作用。如作為第三部分的重要組織形式，“NGO主要致力于社區服務和管理，基本宗旨是滿足社區公民的需要，其力量就在于它扮演著把家庭和社區與廣闊社會聯系在一起的中介和催化劑角色” 。陳華：《非政府組織在社區治理中的角色解析》，《武漢理工大學學報》（社會科學版）2006年第1期。總體上來看，社區治理，是在紛繁復雜的現代社會中，國家、市場、政府、社區自組織、居民、社區范圍內的單位、其他社會力量，通過協商、溝通、共同合作與制度規范，努力滿足社區居民的多樣化、差異性利益需求，保障他們的合法權利，通過共同努力消除各種社會矛盾與沖突，最大程度上促使居住、生活在社區里的所有居民幸福生活，促進社區社會和諧穩定發展的協同共治過程。

2何以可能：當代農村實施“社區化治理”的必然性與必要性

從最原初意義上來看，我國鄉村社會在不同的歷史時期都呈現出一定的社區特征。在傳統鄉村社會，廣大民眾以血緣、地緣為基礎聚族而居，呈現出家族共同體特征。新中國成立后，國家構造出了集生產、生活于一體的人民公社大集體，這種以外力干預形成的集體組織為個體的情感歸屬及認同提供了一定的載體，外在強制下的生產大隊、生產小隊具有社區的某些特征，它是基層社會的一類組織認同單位。在鄉政村治治理時代，村莊社會具有一定的社會自治權利及自治空間，村莊是由全體村民組成的社會性自組織，以經濟利益為核心構筑的村莊生產、生活性共同體，既是村莊集體經濟組織，也是村莊集體社會組織。在現實中，土地產權集體所有及嚴格的村籍邊界使村集體經濟組織與村集體社會組織具有高度重合性，同時也呈現出高度的封閉性與排外性。

隨著改革開放的深入推進，在內外力量的沖擊下，鄉村社會的封閉性被打破?，F代鄉村社會逐步發展為容納了本地居民、外來居民、企事業單位、其他經營實體等不同組織形式的新型社會形態?；卩l村社會發生的新變化，國家出臺了一系列措施推動鄉村經濟社會全面進步發展，新農村社區建設規劃正是其中的重要內容之一。黨的十六屆六中全會明確提出“全面開展城市社區建設，積極推進農村社區建設，健全新型社區管理和服務體制，把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”。2007年，國家民政部先后在全國確定了304個縣市區作為“全國農村社區建設實驗縣（市、區）”開展農村社區建設實驗活動。各地積極探索，主要形成了“一村一社區”、“一村多社區”、“多村一社區”、“集中建社區”、“社區設小區”多種社區建制類型。實踐中形成的這些新型農村社區都體現著居民生活居住區的特征。在實踐中，各地以新社區為載體逐步探索社會治理新機制，形成了“一會五站”、“微觀組織再造”、“村莊合并”、“城鄉社區管理一體化”、“村企合作”模式等多類典型農村社區治理模式，政府、企業、社會組織等主體在社區治理中發揮著重要作用。在現代社會發展中，以新型社區為基礎的社區化治理是以生活在社區內部的居民共同應對居住、生活中所產生的各類公共問題開展的公共治理，破解了傳統村莊集體組織化治理的內在困境。

實際上，自改革開放后，在農村社會主要存在著兩種性質的集體組織：一類是以集體經濟為基礎的集體經濟組織；一類是由居住在村莊的所有居民組成的鄉村社會組織。在現代化發展中，鄉村社會組織成員超出了傳統村莊成員的邊界，社會組織成員的社會關系邊界及公共活動空間邊界也超出了傳統村莊社會的范圍，它是一種全新的鄉村社會生活共同體，具有現代社區特征。在國家層面上開展的農村社區建設，正是努力構筑以在鄉居住的所有居民的共同生活需要為基礎的社區共同體，通過不同主體的共同參與來解決社區共同體的治理問題。與之不同，村莊集體經濟組織是以村莊集體土地、其他集體資產為基礎的經濟組織，具有明確的成員邊界及受益對象，其運行遵循的是經濟管理方式，不同于鄉村社會組織。然而實踐中，以集體經濟為基礎的村莊治理是以本村集體經濟組織成員為邊界的社會治理，經濟組織邊界與村莊社會組織邊界高度重合。在開放與流動中，現代鄉村社會組織的成員邊界、地域邊界及組織邊界都在發生位移，性質也在發生變化，傳統村莊治理制度難以適應現代鄉村社會的發展要求。

在現代社會發展進步中，新時期的鄉村社會逐步與經濟發生分離，新的鄉村社會公共領域以新型工業化、城鎮化背景下的現代新社區為外在表現形式。它既體現著個體的私人領域，也體現著社區的公共領域與國家的公共領域，是私與公的結合。無論作為個體的私人領域，社區的公共社會領域，還是作為國家的公共治理領域，現代鄉村社區發展都涉及到國家、社會、居民多元主體的共同社會責任，需要發揮多元主體的共同努力去實現協同治理。新時期農村基層治理是一種不同于傳統村莊集體化組織方式的治理模式，是現代工業化、城鎮化、市場化進程中，與現代開放、流動社會特征相適應的全新治理方式，它也意味著現代化進程中鄉村治理體系及治理能力的現代化發展。

四、如何治理：當代農村實施“社區化

治理”的策略選擇

隨著經濟社會的快速發展，村莊集體組織化治理方式已經難以適應現代經濟社會發展的要求，構建全新的社區化治理模式，是實現鄉村治理體系及治理能力現代化發展的根本要求。不過，從現實來看，基于當代鄉村社會問題的復雜性，推進鄉村治理體系及治理能力現代化發展仍然面臨著諸多難題，就從當前階段深入實施社區化治理來看，還應進行一系列的改革與創新。

第一，經社分開，推進集體產權股份化改革，破除村莊集體化治理的經濟基礎。推進鄉村社會社區化治理，提升鄉村社會治理能力，必須適應時代發展的要求，破除封閉的鄉村經濟社會結構，消除制度障礙。從現實來看，村莊治理呈現出高度封閉性與排外性，這也是阻礙社會開放、流動的重要束縛所在，其根本原因在于經社不分，資產統合。為此，應實施經社分離，實現村民集體經濟組織成員權與集體社會組織成員權分離。在此基礎上，推進集體產權股份化改革，通過產權改革，理清經濟組織與社會組織的界限及權利范圍。集體經濟組織成為市場經濟背景下有明確成員邊界、產權邊界的經濟組織，逐步按照市場經濟運行，集體經濟組織成員對所占有股份擁有法定的所有權、使用權與流轉權，其享有的集體經濟權益受到法律的有效保護。通過改革，村莊將逐步轉變為由居住在村莊內部的所有居民組成的社區生活共同體，是一個開放性公共空間，不同身份的居民都可以自由進入。社區共同體既是個體的私人領域，也體現著社區居民共同形成的公共領域，亦是個體社會關系的本質體現，不再和經濟組織糾纏在一起，同時也是國家治理基層社會的新載體與單元，這就為社區化治理奠定了重要基礎。

第二，組織分離，回歸政治、行政、經濟、社會組織本質屬性，優化治理體系。在村莊集體化治理實踐中，政治組織、行政組織、經濟組織、社會組織交織在一起，致使治理體系不暢，功能混亂。實現組織分離，優化基層治理體系是實現社區化治理的必然要求。作為政治組織，鄉鎮黨組織應做好組織領導、思想領導與政治領導工作，將政府、市場、社會、社區等參與力量有序整合進社區治理體系中來，形成黨委領導下的協同治理體系。優化創新基層黨組織體系及黨組織設置形式，加強黨組織的服務功能、利益表達功能、模范帶頭功能，實現對基層社會的有機整合。作為農村行政組織，基層鄉鎮政府的主要職責在于為鄉村社會發展提供各種管理與服務功能，要積極通過社區平臺建設，實現管理與服務下鄉，在管理與服務中提升政府權威與合法性，做到以人文本，維護公共利益，不與民爭利。村莊集體經濟組織連同其他各種農村經濟組織是農村市場經濟的重要主體，承擔著推動農村經濟發展的重任。分離出來的村委會組織，是生活于村莊社區內的居民共同組成的社會組織，主要承擔本地域范圍內涉及居民日常生產、生活方面的公共事務的自我治理功能，積極帶領社區內其他民間社會組織促進社區自我管理與服務，維護社區社會秩序，提升社區認同感，增強社會凝聚力，促進社區和諧發展。在現實中，回歸各種組織的本質屬性，優化治理體系，實現功能重構，既能夠理順組織關系，又能夠明確各自職責，為社區化治理奠定社會基礎。

第三，破除封閉鄉村治理結構，構建“鄉鎮-社區”新型治理結構，推動鄉村社會開放。在現代社會發展中，與經濟發生分離后形成的鄉村社會共同體既是個體的私人領域，也是居民共同組成的公共領域。鄉村社會基礎的變遷及鄉村關系的變革都需要對基層治理結構進行重新調整，構建“鄉鎮-社區”新型治理結構勢在必行。在這種新型治理結構中，鄉鎮是基層政府，承擔鄉村范圍內的公共管理與公共服務功能，新社區是鄉鎮地域范圍內的社會自組織單元，也是國家實施公共管理與公共服務下鄉的新載體與平臺，在社區層面，政府行政管理與社區自治實現有機對接。政府通過構建“鄉鎮綜合服務中心——社區綜合服務大廳——便民服務點”的三級服務管理組織體系，借助社區平臺，將涉及民眾切身利益的養老、醫療、社會救助、就學、計劃生育、土地管理、社會治安等職能下沉鄉村社會，全面覆蓋社區內居住、生活的所有居民。社區作為居民的生活共同體，凸顯的是社會性質。居住在社區內的居民基于共同需要成立社區自治機關，基于共同的力量開展社區自我治理活動。在新型的治理結構中，政府與社區是合作伙伴關系，各自承擔社區發展職責，共同努力推動社區各項事業發展。

第四，“去身份化”，構造開放性、公正性、正義性社區公共治理制度，促進現代鄉村社會融合。在現代社會，“主要制度確定著人們的權利和義務，影響著他們的生活前景即他們可能希望達到的狀態和成就”。②[美]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，中國社會科學出版社，1988年，第7、302頁。在利益多元化的現代社會，社會制度不公正導致不同個體生存與發展機會不平等，各種社會矛盾層出不窮，社會無法實現和諧發展。正義的社會制度，是“每個人對與所有人所擁有的最廣泛平等的基本自由體系相容的類似自由體系都應有一種平等的權利”，②這也是社區化治理的的重要目標。從當前來看，實現社區化治理，需要突破以個體身份來判斷是否享有所在生活地域相關權利待遇的門檻，真正使社區成為所有居民享受平等、公平待遇的生活居住場所，成為體現社會正義的新場所。要逐步改革戶籍制度、集體組織制度，剝離附著在戶籍上的各項福利待遇制度，作為國家公民，在社區內生活、居住的各類居民，所享有的權利與待遇不因群體職業的差距、個體身份的差距而呈現出不公平、不平等性。公共服務制度、管理制度、就學制度、就醫制度、社會保障制度對社區內的所有居民一視同仁，流動中的個體在所居住社區也能夠享受到平等的公共服務及待遇。每個人平等地參與社區公共治理活動，各項權利及權益都受到公平對待，實現公民權利待遇與社區居民權利待遇的協調統一，通過公共制度將原來機械的社會重新整合為一個有活力、凝聚力、認同感的融合性現代鄉村社會。

第五，轉變治理方式，構建黨委領導下的“政府、社會、市場、居民”協同合作治理機制，提升鄉村社會治理能力。在現代社會發展中，社區事務更為復雜，它不僅僅涉及到國家層面的治理事務，還涉及到社區內部層面的社會事務。這些社區事務是原來傳統村莊社區所不曾應有的，包括如何建立大社區的公共秩序，誰來參與社區內部的公共產品供給，等等。李增元：《協同治理及其在當代農村社區治理中的應用》，《學習與實踐》2013年第12期。社區社會的和諧穩定與發展，已經超出了政府單一主體范疇，需要政府、市場、社會、居民的協同合作與努力。涉及國家層面的公共事務必須由政府來承擔，涉及社區自我治理事務必須由社區公共管理機關來承擔。駐社區內的各類單位、民間社會力量作為社區的成員，也有義務為社區的穩定、和諧發展承擔相應責任與義務。在市場經濟發展背景下，個體化需求日益明顯，個體化需求更加需要市場主體力量的參與。另外，有些公共性服務需求具有準公共性物品特征，需要各種社會力量（包括市場主體）通過志愿服務、公益服務的形式來解決。同時，隨著政府職能的轉型及機制的轉換，有些公共物品由政府購買社會提供更能夠發揮效率性、效益性。在新時期，農村社區承載著國家的政治行政功能、社區社會的自我治理功能、個體的社會交際及情感認同等多重功能。社區各類功能的實現，需要構建黨委領導下的政府、社會、市場、居民協同、協商合作治理機制及協商制度，發揮多元力量參與社區治理，促進社區社會的和諧發展。

五、總結

總體上來看，我國農村基層治理經歷了一個歷史變遷發展過程，在不同的歷史時期，農村基層治理的載體不同，治理特征及方式也呈現出較大的差異。自20世紀以來，在內外力量的推動下，我國開啟了現代化進程，鄉村治理的現代化探索也由此展開。直至新中國成立后，中國共產黨領導的新政權逐步建立了穩固的基層治理體制，將鄉村社會納入制度化的治理軌道中來。不過值得注意的是，現代化發展使鄉村治理的內外環境不斷發生變遷，國家與社會關系也在現代化進程中不斷變化。自改革開放后，在實踐中，傳統的指令性管理與控制失去其存在意義。隨著社會領域的擴展，社會自主空間的擴大，社會事務日益增多、并趨向復雜，國家的社會管理模式也處于轉型的邊緣。與此同時，隨著市場經濟的深入發展，因利益等問題引發的各種矛盾隨之出現，社會不穩定性因素劇增，社會管理面臨著更多挑戰。由此，基于國家治理的現實環境及任務的變化，在新的歷史時期，國家提出了全面深化改革的總目標——推進國家治理體系與治理能力現代化發展，它成為新時期維護國家政權穩定、促進社會和諧穩定發展、保障廣大人民幸福健康生活的重要途徑。

在新的歷史時期，推進國家治理體系與治理能力現代化發展是一個有機體系，實現鄉村治理體系及治理能力的現代化發展，正是推進國家治理體系及治理能力現代化發展的重要組成部分。在現代化推動下，鄉村社會結構及基礎都在發生質性變革，鄉村社會日益邁向現代化的快車道。在內外力量的沖擊下，鄉村社會已經不再是傳統意義上的村莊集體化社會，也不再是單純的國家管理的行政區域。在社會進步發展中，鄉村社會逐步從經濟中獨立出來，成為一個完整的社會領域，它既體現著個體的私，也具有社區社會的公與國家的公，它已經成為現代化進程中現代鄉村社會的新的組織形式，具有開放性、容納性，亦是不同身份居民的生活、居住、社交、情感歸屬的新場所，具有全新的特征、功能與要求。在現代化進程中，鄉村社會的一系列新變化都客觀上推動著國家與鄉村社會關系的調整。治理體系及治理機制的調整正是國家社會關系調整變化的本質體現，治理能力的現代化發展水平正是新時期國家與鄉村社會調整的本質要求?；卩l村社會現代化發展的現實特征及發展趨勢，以逐步形成的新的鄉村社會領域為基礎，以社區為載體，創新治理體系，優化治理結構、改革治理制度，實施社區化治理，是實現當代鄉村治理體系及治理能力現代化發展的重要途徑，也是推進國家治理體系與治理能力現代化發展在當代鄉村社會的現實表達。

作者單位：曲阜師范大學政治與公共管理學院

責任編輯：秦開鳳