北京制造的“沿邊”構想

徐學才

將制造業布局“沿邊化”可以更便于未來制造業的外遷，最終北京只在東南部地區保留研發設計、品牌服務和專業化服務等制造業中的“高精尖”部分，而將一般性的生產制造環節布局到周邊地區

著眼未來，無論是從北京自身發展需要還是從促進京津冀協同的視角來看，本市都應該加強產業項目的市級統籌力度，進一步優化產業空間布局。而對于制造業而言，“十三五”時期本市應該著力實施以“東進、南下”為主的戰略，推進制造業沿邊布局，打造“沿邊制造業帶”，為促進首都經濟持續健康發展奠定堅實基礎。

所謂“制造沿邊”，是指在制造業空間布局方面，要打破現有基于四類功能區劃分的“圈層式”布局結構，突破區縣行政區劃局限，采取“東進、南下”的“沿邊”布局策略，將主要制造業向通州區、大興區等北京的東部和南部沿邊地區轉移，從而打造“北部及西部以科技研發、旅游休閑、文化創意產業為主，中心地區以服務經濟、總部經濟為主；東部及南部以高端制造業為主”的全市產業空間格局。

城市發展的“去制造化”

發達城市的實踐證明，“去制造化”是城市經濟發展到一定階段的必然規律。從倫敦、紐約、香港、新加坡等城市的發展歷程來看，在進入人均GDP1萬美元的發展階段之后，制造業在城市經濟中的份額都出現了下降趨勢，“去制造化”現象明顯。

倫敦的制造業在20世紀50年代末、60年代初（當時人均GDP在12000美元左右）達到頂峰后便開始步入衰退軌道。資料顯示，1961年，倫敦制造業就業人口145.3萬人，占總就業的33.6%；1981年下降為19.2%；1991年降到11%，2005年下降為5.2%。

紐約市制造業的頂峰是在20世紀50年代初，而當時的紐約人均GDP12371美元左右，1950年紐約市制造業就業人口達到103.9萬人，占到美國全部制造業就業人口的5%，而到了2005年紐約制造業就業人口僅為11.4萬人，占美國全部制造業就業人口比重僅為0.7%。

進入20世紀80年代末期后（1988年人均GDP超過1萬美元），香港制造業的地位便逐年下降，制造業增加值在GDP中的比重逐步下降，1990年香港制造業增加值占GDP的比重達到16.7%，而2010年這一比重降低為1.8%。

盡管新加坡一直把制造業作為經濟增長的重要引擎之一，但在人均GDP進入1萬美元（1989年）之后制造業在國民經濟中的地位也開始呈現逐步下降趨勢，制造業行業就業人數占新加坡全部就業人數的比重從1990年的29.1%下降到2007年的17.0%，下降了12.1個百分點。

而上述城市產業結構調整的一個共性規律是，在以制造業為主的第二產業出現衰退的同時，這些城市的服務業逐步崛起，并成為城市的主導產業。資料顯示，2007年倫敦的服務業比重為89.8%，2008年紐約為88.8%，2009年東京都的服務業比重為85.8%、琦玉縣為74.1%、神奈川為77.2%，2010年香港服務業的比重達到92.9%。

從北京的情況來看，未來隨著土地資源的趨緊、人力成本的攀升以及產業結構的升級，北京制造業的大量生產環節將會向成本相對較低的周邊地區轉移。在這種情況下，將制造業布局“沿邊化”可以更便于未來制造業的外遷，最終北京只在東南部地區保留研發設計、品牌服務和專業化服務等制造業中的“高精尖”部分，而將一般性的生產制造環節布局到周邊地區。

消除京津冀產業“斷崖”

北京發展離不開京津冀協同發展，京津冀協同發展需要對接北京發展。2月底，習近平總書記在聽取京津冀協同發展專題匯報后的講話中明確提出將“促進京津冀協同發展”定位為國家戰略，并對如何促進京津冀協同發展問題作出了重要指示，而“著力加快推進產業對接協作”是其中的重要內容之一。

作為首都，北京有義務服務于國家戰略，有責任主動謀求區域間的產業對接工作。習近平總書記在講話中明確提出了“把北京現有高端制造業的制造環節、其他制造業的整個產業鏈轉移到天津、河北”的要求，在這種情況下，重新調整優化北京制造業空間布局，將制造業向北京市域東南部轉移具有重要的現實意義。

長期以來，京津冀區域內的產業“斷崖”問題屢受詬病，已經成為區域產業對接協作的一個“瓶頸”制約因素。由于缺乏必要的產業基礎，周邊區域很難承接來自北京的產業轉移。通過實施制造業“沿邊”布局戰略，將全市的主要制造業布局到市域東南邊緣區域，在區域位置優勢以及北京市域內不斷攀高的成本擠壓下，圍繞高端制造業服務的一些輔助性產業將會通過市場選擇布局到河北省域，進而輻射帶動三河、燕郊、香河、廊坊、固安、涿州等周邊地區服務于北京制造企業的外圍相關輔助企業發展，培育區域產業承接能力，為下一步北京全面推進制造業的梯度轉移、促進京津冀三地產業的對接奠定基礎。

減輕“大城市病”的壓力

發展是永恒的主題，尤其是對于人均GDP僅1.5萬美元、以建設中國特色世界城市為目標的北京而言，發展的任務依然任重道遠。然而，受土地資源有限等因素影響，北京的經濟發展在空間上受到的制約日益突出。通過實施制造業“沿邊”戰略，可以把一些非核心、輔助性環節布局到北京周邊區域，無形中拓展了北京的經濟腹地，使有限的資源更好地支撐經濟發展。

相對于服務業而言，工業尤其是制造業對資源的依賴程度更高，即便是那些以自動化、標準化、規模化效率來獲取競爭優勢的制造業，相對低廉的基本生產要素（土地、勞動力等）是重要的制勝基礎。2010年，北京制造業萬元GDP能耗達到0.788噸標煤，相當于第三產業的2.9倍。工業萬元GDP水耗達到18.5立方米，而第三產業用水僅為14.0立方米（這其中尚包括直接人生活用水沒有扣除），如果將第三產業用水中的5億立方米生活用水扣除的話，每萬元第三產業增加值水耗僅為9.2立方米。實施制造業“沿邊”戰略，并逐步推進制造業向周邊地區轉移，從而降低制造業在三次產業結構中的比重，對于緩解北京的資源環境壓力具有重要的現實意義。

龐大的人口規模尤其是人口的無序過快增長已經成為制約首都可持續發展的重要結癥。2013年，全市常住人口達到2114.8萬人，超過2020年城市人口規模預期17.5%。正如習近平總書記所說，“北京發展最突出的問題是人多”。對人口規模進行調控，堅決遏制住人口無序過快增長勢頭已經成為當前首都各項工作的重中之重。

而從人口調控的角度來看，由于相對于北京而言，河北省的生活、居住成本都明顯較低，實施制造業“沿邊”戰略后，通勤距離的縮短，可以有效引導促成“北京工作、河北居住”模式，在北京周邊地區形成“京-冀人口跨界流動帶”，有利于疏解日益嚴峻的北京人口壓力。

從自然地理位置上看，本市的東南部地區相對屬于“下風下水”區域。通過實施制造業“沿邊”戰略，將相對容易產生污染的制造業布局到該區域，對于緩解整個市區的空氣污染、水污染等也有一定的現實意義。

“沿邊”構想的落地契機

盡管當前在區縣產業定位以及布局上，市級層面已經出臺了相關的指導性意見，理論上來說，區縣的產業發展方向已經有所明確，但是，當前的產業政策也存在著兩點不足之處：一是總體上產業的劃分仍然是粗線條的；二是缺乏相應的嚴格準入標準。其結果導致，對于一些新興或者熱門產業，各區縣一擁而上，從而出現全市層面產業布局“撒胡椒面”現象。

因此，在明確了產業布局的總體框架之后，精準統一的區縣產業準入標準就顯得尤為重要。在這里，衡量產業準入政策是否精準、統一的標準就是一個企業在進入北京市場時能否主動入駐目標區域。

要實現這個目標，就必須根據布局預期，針對不同的產業制定基于區域的差異化產業準入門檻。也就是說，非目標區域基本上讓相應產業無法入駐。這里就需要對不同產業的用地效率、用能效率等方面進行精準測算。

筆者以為，目前市政府正在制定的產業發展負面清單正是落實本市制造業“沿邊”戰略的最佳契機。

具體而言，本次制定的產業負面清單除了要有全市層面的界定外，還應該結合制造業乃至產業布局的大構想進一步細化產業負面清單，尤其是要將負面清單分解落實到區縣層面。如此，不僅可以解決北京可以發展什么產業的問題，同時也解決了產業在哪發展的問題。

可以說，一個科學、合理的基于區縣層面的產業發展負面清單，是解決當前本市區縣產業發展的同質化、碎片化現象，促進區縣差異化、特色化發展，實現制造業布局“沿邊化”目標的根本保障。

（作者單位：北京市經濟與社會發展研究所宏觀經濟研究部）