耕作層土壤剝離再利用模式研究

摘要耕作層土壤剝離再利用是切實保護資源、保護耕地的系統性工程，在各地已有實踐。該研究在對已有土壤剝離再利用模式進行綜述和分類的基礎上，歸納了各模式的運行方法、優缺點和適用條件。并以安徽省為例，構建了判定規則，對全省16地市的耕作層土壤剝離利用模式選擇提出了相關建議，旨在為全省建立土壤剝離利用制度找出方法及突破口。

關鍵詞耕作層；土壤剝離再利用；模式；安徽省

中圖分類號S28；F301.24文獻標識碼A文章編號0517-6611（2014）23-08017-03

基金項目安徽省國土資源科技項目“建設占用耕地耕作土壤剝離、儲存培肥、復墾再利用技術研究”（2013-k-11）。

作者簡介程從坤（1962- ），男，安徽銅陵人，經濟師，碩士，從事土地利用與規劃研究。

收稿日期20140709耕作層土壤是耕地資源最寶貴的組成部分[1]。在農業土壤中，耕作土壤由耕作層（15～20 cm）和犁底層（6～10 cm）組成[2]，耕作土壤形成周期較長，1 cm厚的表層腐殖層約需100～400年，具有一定的不可再生性。因此，中共十八大及近期一系列重要會議，均要求“充分認識保護耕地的極端重要性”及“實施耕作層剝離再利用制度”[3]。加強耕作層土壤剝離再利用工作，構建適宜的土壤剝離再利用模式，是切實提升耕地質量的重要手段。近年來，不少學者對土壤剝離再利用進行了相關研究，他們分析了國外表土剝離實踐及利用模式[4-6]，提出了應用的必要條件[7]，同時，一些省、市也開展了先期試點探索[8]。但對于耕作層土壤剝離利用模式的總結尚不多見，耕作層剝離再利用制度的推廣缺乏基礎和依據。基于此，筆者歸納了耕作層土壤剝離利用常見的3種模式，并提出了各模式的適用范圍，并以安徽省為例，對其耕作層土壤剝離利用模式進行了判定和選擇，以期為建立全省耕作層剝離再利用制度提供理論支撐和技術依據。

1耕作層土壤剝離再利用的3種模式

按照不同的標準，耕作層土壤剝離再利用模式分類不同[9]。一般來說，土壤剝離再利用工作包括土壤檢測、剝離、存儲和再利用4個環節，但不同的實施主體，核心內容和操作方法各異。該研究根據實施主體的不同，將土壤剝離再利用模式分為3種類型：政府獨立實施模式；市場獨立運作模式；政府主導、市場運作模式。

1.1政府獨立實施模式這種模式以吉林省為典型[8]。該模式是指耕作層土壤剝離和再利用工作，由地市政府辦公室牽頭，各級國土資源管理等相關部門具體實施，包括剝離方案的擬定、造地項目的選擇及過程中的協調、監理和驗收等工作。工作經費從耕地開墾費、土地復墾費、新增建設用地有償使用費中列支。

1.1.1工作內容和方法。該模式屬行政為，以行政推動為前提，工作內容和方法如下：

（1）土壤來源。剝離再利用的土壤來源于所有建設占用耕地的項目。

（2）識別有效土層。由國土部門會同農業部門組織專家在剝離土壤前，對土壤進行檢測和鑒定，明確是否有剝離價值、剝離的深度等。

（3）存儲點選擇。在編制土地利用總體規劃和土地整治規劃時，設置耕作層土壤存放點，并向社會公布。存儲點宜選擇在儲備建設用地區、裸地、空閑地或未利用地等，由實施部門確定。

（4）土壤管理。在各級國土資源管理部門設置專項辦負責建立區域耕作層土壤剝離信息庫，內容包括土壤剝離時間、存放地點、土壤類型、土壤質量、土方量等，并向社會公開，接受公眾監督。

（5）表土再利用。遵循“就近原則”，由實施部門統籌安排于新開墾的耕地或劣質地改良、中低產田改造、工礦等廢棄地治理等項目。

1.1.2優缺點。優點：政府部門統一規劃，統一實施，能夠最大程度地減少表土剝離和新造耕地及農用地改良的時空差異，合理安排最有效的土方調度方案；政府統一組織，達到了“惠農”的要求；資金來源由國家統一撥款以及從耕地開墾費中專項列出，來源明確，防止“扯皮”現象的發生。

缺點：沒有建立一個有效的利益機制，難以調動基層政府部門的工作積極性；投資和運行的效率低。

1.1.3推廣前提。適用于土壤剝離量較大，經濟發展程度一般，市場參與土壤剝離條件不成熟的地區。

1.2市場獨立運作模式以安徽省寧國市為典型。該模式是在成立專業化公司（表土剝離公司）的基礎上，以發揮耕作土壤“資產”價值為導向，由公司獨立運作，包括耕作層土壤收儲、分類存放、測土配方和改良利用等。

1.2.1工作內容和方法。該模式屬市場行為，具備市場行為的一切特征，工作內容和方法如下：

（1）土壤來源。表土剝離公司與用地單位聯系，對用地地塊耕作層土壤進行剝離，并支付少量費用或等價勞動，如該地塊的場地平整。

（2）識別有效土層。剝離前對土壤運營成本進行評估，包括土壤質量等級、增肥或改良費用等，注重的是土壤的經濟價值，而不是使用價值。

（3）存儲點選擇。通過“招拍掛”方式購置，多在經濟開發區取得一定規模的土地，建設耕作層土壤收儲交易市場。

（4）土壤管理。根據收儲的耕作土壤質量以及覆土區對土壤的質量要求，聘請專業團隊，有針對性的進行土壤培肥設計和土壤改良。

（5）表土再利用。將表土出售于需求單位，或用于本公司承擔的的造地、綠化等項目。

1.2.2優缺點。優點：發揮了市場在資源配置的決定性作用；吸引社會資金參與耕作層土壤剝離活動，減少了政府運作負擔；引入激勵性競爭機制，調動了企業的積極性；體現了表土的資源和資產價值。

缺點：表土資源價值被忽視，尚缺相關稅費制度；政府無法兼顧對土壤剝離再利用的社會公益性要求；市場具有其自身的弊端，可能造成以次充好的行為。

1.2.3推廣前提。適用于耕作層土壤需求較高、經濟條件較好、市場較成熟的地區。

1.3政府牽頭、市場運作模式該模式在我國實際運行尚不多見，其核心是將表土作為同礦產資源同質進行資源管理，政府定期公布待剝離耕作層土壤及土壤再利用需求的相關信息，由專業化公司進行具體實施。

1.3.1優缺點。優點：政企分離，政府負責調控監管，企業負責實施運行；體現了表土的資源價值。

缺點：需要完善的制度支撐。

1.3.2推廣前提。適用于耕作層土壤剝離量適中，經濟基礎較好，市場尚不完善的地區。

2案例分析——以安徽省為例

2.1基本情況及數據來源安徽位于華東腹地，總面積13.96萬km2，是我國東部襟江近海的內陸省份，轄16個地級市，6個縣級市，56個縣，43個市轄區。

2002～2013年安徽省年均新增建設占用耕地11 047.73 hm2，占新增建設用地的48.97%，按耕作層土壤30 cm計算，年均侵損表土3 314.32 萬m3。

數據來源于2002～2013年安徽省土地利用變更調查數據及2012年全省各地市土地利用變更調查數據。為剔除基數對總量的影響，以建設占用耕地比率（新增建設用地占用耕地規模/新增建設用地）代表耕作層土壤剝離量（或需求）的大小；以人均地區生產總值（人均GDP）代表區域經濟發展水平。

2.2安徽建設占用耕地比率及人均GDP的地市分異安徽省16個地市建設占用耕地比率和人均GDP情況見。利用ArcGIS平臺，按照自然斷裂法，建設占用耕地比率選取56.34%和65.14%，人均GDP選取3 059.63和5 688.65元為斷裂點，得到上述2項指標的空間分異，如和2所示。

由可知，從新增建設占用耕地規模看，黃山市最小，為391.87 hm2；滁州市最大，為2 722.37 hm2。從絕對規模來看，安徽省各市耕作層土壤可剝離量均較大。從建設占用耕地比率來看，蕪湖市最小，為49.32%；淮北市最大，為76.61%。從相對比值分析，安徽省各地市土壤剝離需求不一，差別較大。

安徽省建設占用耕地比率分異安徽省人均GDP分異2.3模式判定根據各模式類型的推廣應用前提，構建安徽省耕作層土壤剝離再利用模式判定規則，如所示。

安徽耕作層土壤剝離再利用模式判定規則

模式類型適用范圍耕作層土壤剝離量地區經濟發展水平政府獨立實施較大較差或中等中等較差市場獨立運作較小較好或中等政府牽頭、市場運作中等中等

根據所示的判定規則，得到安徽省各地市耕作層土壤剝離再利用推薦模式。由可知，政府獨立實施模式的地市包括淮北、亳州、宿州、阜陽、六安等5市；市場獨立運作模式的地市包括合肥、馬鞍山、蕪湖、宣城、銅陵、池州、黃山等7市；政府牽頭，市場運作的地市包括蚌埠、淮南、滁州、安慶等4市。

3結論

耕作層土壤剝離再利用是一個復雜的系統工程，該研究按照實施主體的不同，總結和歸納了3種模式和判定方法，旨在為安徽省建立土壤剝離利用制度尋找試點和突破口。為促成該制度的形成、應用和推廣，需要加強政府的調控作用，形成約束機制，在政策、資金、技術等方面、制定有效的運行和監督機制，發揮社會公眾的監督作用，實現耕地保護總體目標、區域經濟協調發展以及市場化改革的有效統一[9]。同時，要積極處理好政府與市場、公共利益與企業利益的關系，注重公共利益的實現，強化政府的主導與監督作用。

安徽各地市耕作層土壤剝離再利用推薦模式

地市名建設占用

耕地比率人均GDP推薦模式合肥較小較好市場獨立運作淮北較大中等政府獨立實施亳州中等較差政府獨立實施宿州中等較差政府獨立實施蚌埠中等中等政府牽頭、市場運作阜陽中等較差政府獨立實施淮南中等中等政府牽頭、市場運作滁州中等中等政府牽頭、市場運作六安中等較差政府獨立實施馬鞍山較小較差市場獨立運作蕪湖較小較差市場獨立運作宣城較小中等市場獨立運作銅陵較小較好市場獨立運作池州較小中等市場獨立運作安慶中等中等政府牽頭、市場運作黃山較小中等市場獨立運作

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（上接第8008頁）

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