治理理論視角下的政府職能改革解析

【內容提要】 改革開放以來，隨著市場經濟體制的確立，社會利益結構的多元化發展和全球化進程的加快，中國政府的職能改革獲得了巨大的進步。在這個過程中，政府職能改革經歷了簡政放權、市場監管和公共服務三個不同的發展階段。從國家治理的視角來看，中國的政府職能改革有力地推動了國家治理現代化的水平。

【關鍵詞】 治理理論 政府職能 國家治理

【作者簡介】 唐光海，渭南師范學院經濟與管理學院講師，博士，研究方向：公共管理和電子商務。

【中圖分類號】 D922.1 【文獻標識碼】 A 【文章編號】2095-5103（2014）06-0006-04

經過三十多年的改革開放歷程，中國的經濟與社會發生了舉世矚目的巨大變化。在這個偉大變革的歷程中，政府所經歷的改革同樣深刻而廣泛。在一定意義上說，經濟與社會的巨大變化與政府改革并行不悖，相得益彰，共同促進了國家的快速發展。回顧三十多年的改革，我們不難發現政府自身所經歷的革命性改革。從總體上看，中國政府已經成功的從一個計劃經濟體制下的管制型政府向市場經濟條件下的服務型政府轉型，這為國家的發展提供了不可或缺的體制性保障。本文試以近年來發展起來的治理理論分析和考察改革開放以來中國政府職能所經歷的巨大變革。

一、治理與治理現代化：理論層面的解析

綿延近半個世紀的冷戰的結束，不僅終結了世界體系的兩級格局，同樣對于人們的思想觀念也產生了巨大的解放作用。在冷戰的格局中，分屬不同陣營的人們在認知世界的視角和框架上也深深地受制于冷戰的兩級格局。人們將市場經濟和競爭性選舉政治作為資本主義陣營的根本特征；而將計劃經濟和共產黨的領導視之為社會主義陣營的根本特征。冷戰結束后，隨著兩級格局的解體，人們在認識世界的視角和框架上也力圖突破上述兩個格局的束縛，為人類發展所面臨的普遍性問題提供新的思路和選擇。正是在這個意義上，學者們提出了“治理”這個新概念。

首先，治理強調政府職能的發揮需要更加充分發揮市場的作用。縱觀二十世紀的歷史，大政府的觀念占據主導地位。社會主義陣營的各個國家采取計劃經濟體制，徹底廢除了市場在經濟與社會生活中的作用，政府職能的發揮完全依靠行政命令來完成。各個資本主義陣營的國家在二戰后采取凱恩斯主義的模式，政府職能得到了前所未有的擴張，市場的力量被國家干預所窒息。冷戰結束后，政府職能的行使中更加重視市場的功能成為了克服眾多政府低效率的有力藥方。其次，治理強調政府職責應該具有充分的責任性和回應性。現代化進程的推進使得經濟與社會日趨復雜化，這對于政府職責的行使提出了更高的要求。面對紛繁復雜的經濟社會形勢，政府的決策和行為需要具有充分的責任性，保證政府能夠對于自身的決策和行為承擔起責任。同時面對利益格局多元化的境遇，政府需要更加積極有效地對于不同階層的利益訴求給予回應，保證各個階層的利益訴求能夠被吸納進入政府的決策過程，從而保證決策的科學化和民主化。從這個意義上講，政府職責的責任性和回應性是現代社會中政府所必不可少的特征。再次，治理主張政府職能的行使需要更多借助于合作的方式，積極運用社會中的多元化力量，而不能僅僅依靠行政命令來實現。如果說傳統的政府職責依靠自上而下的方式來實現的話，那么治理的理念則要求將自上而下和自下而上的方式有機結合起來，在這兩個方式的互動之中達到最佳的政府職能績效。經濟與社會利益格局和思想觀念的多元化同樣需要政府在職能的行使中，不能僅僅依靠自身的力量，而是要充分發動起各種社會力量參與政府職能的行使。最后，治理意味著政府行為的規則化和可預期性，這要求政府高度重視法治建設，以提高其行為的規則化程度。

從總體上看，治理概念提出了不少傳統的政府管理中被忽視的新要素，對于各個國家的政府改革具有重要的啟示。對于中國這樣一個正在經歷著高速現代化，同時又在實現傳統計劃經濟體制向現代市場經濟體制轉型的國家而言，治理概念無疑具有相當的啟發性。

二、政府職能改革的動力機制

改革開放以來，我國在積極推進經濟體制改革的同時，將政治體制改革放在了重要的改革議程上。而這其中，政府自身的改革成為了整個政治體制改革的重要組成部分。回顧中國政府職能改革的歷程，我們發現隨著改革的深入，政府職能改革的發展動力也日趨多樣化，形成了一個復合的動力系統。

首先，市場經濟的出現與發展構成了推動政府職能改革的根本動力和發展方向。新中國成立后，隨著在對外戰略上加入到社會主義陣營之中，我國在發展模式上移植了蘇聯模式。蘇聯模式是后發現代化國家在短期內實現快速工業化的一種體制，它的典型特征是在經濟管理方式上采取了國家計劃的方法，在物質生產資料方面實行公有化。蘇聯模式的優勢在于能夠最大限度的運用國家權力來調集盡可能多的資源，并將這些資源投入到國家需要的部門之中。因此就推動工業化發展而言，蘇聯模式具有巨大的體制優勢。建國后，我國面臨著迅速實現國家工業化的艱巨使命，因此蘇聯模式就成為了黨的第一代領導人的必然選擇。從歷史的角度看，計劃經濟體制在建國后發揮了重大而積極的作用，它有力地推動了國家工業化的發展，保障了國家的經濟自主和政治上的獨立。

改革開放以來，隨著經濟的進一步發展，傳統計劃經濟體制的弊端也在不斷的顯現，并且進一步制約了國家經濟的快速發展。具體而言，計劃經濟具有如下三個方面的弊端：價格扭曲的宏觀政策環境，高度集中的資源計劃配置制度和缺乏自主權的微觀經營體制。面對計劃經濟的這些內在缺陷，黨和國家領導人推動了市場化導向的經濟改革。在改革初期，市場被允許在農業和輕工業部門發展，以作為補充和調節這些部門供需不平衡的補充手段；隨著市場作用的不斷擴大，它在實現經濟增長，克服計劃經濟體制弊端方面的優勢也凸顯出來。經過艱辛的探索，到黨的十四大上，市場經濟被正式確立為中國經濟改革的總目標。至此，中國開始了建設社會主義市場經濟的改革歷程。到上個世紀末，中國已經基本建成社會主義市場經濟體制。

市場經濟體制的確立對于政府職能的改革產生了決定性的推動作用。市場經濟要求政府從根本上轉變自身角色，從經濟活動的承擔者和指揮者轉變為經濟活動的監管者和服務者。在傳統計劃經濟體制下，政府成為了一切經濟活動的指揮者和承擔者。無論是宏觀層面的國家經濟發展計劃，還是微觀的企業經營管理活動，都是由各級政府部門負責制定和實施。改革開放以來，隨著市場在經濟活動中發揮著越來越基礎的作用，傳統政府部門管理經濟的方式也面臨著改革的任務。具體而言，市場經濟的發展從兩個方面對于政府職能的改革產生了巨大的推動作用。一方面，市場經濟要求經濟活動的主體能夠按照市場競爭的規律安排自身的生產經營活動，這要求對于計劃經濟時代政府與企業的管理體制進行改革。換言之，市場經濟的發展推動著中國政府與企業職能的分離，這對于政府職能的轉變產生了巨大的推動作用。另一方面，市場經濟功能的發揮需要政府通過法律法規，維護市場經濟的公平競爭和規則秩序。市場經濟作為一個高效配置資源的體制，在推動經濟發展方面具有巨大的體制性優勢。但是我們還需要清醒的看到，僅僅依靠各個市場活動的主體并不能保障市場經濟能夠良好的運行。

歷史證明，缺乏政府監管的市場經濟將會導致經濟的失序和混亂。從這個意義上講，政府的監管是市場經濟良好運轉的必要保障。中國市場經濟的發展同樣需要政府在維護公平競爭和規則秩序方面發揮決定性作用。從改革開放以來的發展歷程看，隨著我國市場經濟體制的形成和確立，各級政府也卓有成效地推動著自身職能的轉變，將市場監管作為職能轉變的核心內容。

其次，社會利益結構的多元化構成了政府職能改革的推進力量。隨著我國市場經濟的發展，尤其是不同經濟主體的出現，社會的利益結構也出現了多元發展的趨勢。從一定意義上講，社會利益結構的多元化是市場經濟發展的必然結果。一方面，隨著市場經濟的發展，我國出現了多元化的所有制格局。在公有制經濟占據主體地位的同時，非公有制經濟獲得了快速發展。因此，多種經濟方式的共同發展導致了社會利益格局的多元化。另一方面，在分配方式上，我國在堅持按勞分配為主的基礎上，允許多種分配方式并存。多種分配方式的存在對于社會不同成員的收入產生了重要的影響，隨著改革的深入，不同行業、不同階層之間的收入差距也顯現出來。根據馬克思歷史唯物主義的基本原理，社會的經濟基礎決定上層建筑，多種所有制經濟共同發展和多種分配方式并存的經濟基礎必將導致社會利益的多元化局面。

在中國改革的進程中，社會利益的多元化對于政府職能的轉變產生了積極的推進作用。第一，社會利益結構的多元化推動政府的再分配職能獲得實質性發展。利益結構的多元化意味著經濟發展的收益在不同階層之間的分配存在差異，一些社會成員受益較多，而一些社會成員受益較少。在這種情況下，只有更好地增加國家的再分配職能，盡可能平衡社會不同群體之間的利益分配，社會才能夠和諧穩定。第二，社會利益結構的多元化推動政府的公共服務職能的發展，從而減低經濟發展所帶來的風險，提高社會成員抵御風險的能力。第三，社會利益結構的多元化推動政府職能轉變上的民主化導向。社會利益結構的多元化意味著利益格局的復雜化，這要求政府在行使職能的過程中保持更高的民主程度，從而保障社會不同基層的利益訴求都能夠納入到公共決策過程中。因此，推動決策的民主化和科學化是政府在面對日趨復雜化的利益格局的情況下的必然選擇。

最后，全球化進程的加快有力地推動了政府職能轉變的速度。我國的改革始終是在一種高度開放的狀態下進行的，一方面我國積極利用世界市場的資金和技術發展自己，另一方面我國利用不斷擴大開放來推動自身體制的變革。隨著開放程度的增加，尤其是中國加入世界貿易組織后，我國開放的步伐和程度更是大大加快，我國參與全球化進程不斷加深，政府職能的改革也勢在必行。一方面，我國不斷優化政府的職能，提高政府的宏觀調控能力，最大限度地維護國家的經濟安全。另一方面，我國政府根據國際化的需要，對于自身不適宜現代市場經濟發展的職能進行改革，積極學習發達國家的有益經驗，展現了強大的學習能力。從這個意義上講，改革開放以來，我國政府職能的改革歷程是在面對外部競爭環境下，政府不斷學習和完善自身的過程。

三、政府職能改革的歷史沿革

回顧改革開放以來中國政府職能的發展歷程，我們發現其經歷了一個從經濟到社會再到政治的演變過程。這個過程從總體上是與我國改革重心的變化相一致的。具體而言，政府職能的改革經歷了三個不同的發展階段。

第一個階段：推行簡政放權改革。從改革之初到上世紀九十年代初期，改革的主要內容是對適應于計劃經濟體制的政府管理模式進行機構精簡和權力下放的體制性改革。在這個時期，由于我國對經濟體制進行市場化改革的方向還沒有明確，因此政府職能的改革還停留在完善和修補傳統計劃經濟體制不足的層面。為了彌補計劃經濟體制的弊端，政府機構改革從簡化政府機構和進行權力下放兩個方面展開。在簡政方面，上世紀八十年代我國進行了兩次大規模的政府機構改革，對于政府機構進行了必要的精簡，以期提高政府的效率。在權力下放方面，我國為了更好地調動各方面經濟發展的積極性，推行了權力下放的改革，這包括中央政府向地方政府下放權力，政府部門向企業下放權力，政府部門向社會下放權力。給予基層政府、企業和社會更大的自主權，起到了調動各方面發展經濟積極性的作用，在上世紀八十年代的改革中發揮了基礎性的功能。但是從總體上看，由于市場化的改革目標還沒有明確，所以這個階段政府職能的改革依舊停留在完善計劃經濟體制弊端的層面。

第二個階段：構筑市場監管職能。1992年召開的黨的十四大確立了建設社會主義市場經濟的改革目標，至此我國改革的目標得到了正式的確立。在推進計劃經濟向市場經濟轉型的過程中，政府職能的轉換成為了改革重要組成部分。就政府職能的改革而言，其核心是構筑市場監管職能。發展市場經濟意味著政府需要徹底扭轉計劃經濟體制下對于微觀經濟活動的干預，從一個經濟活動承擔者的角色轉變為經濟活動監管者的角色。隨著微觀經濟主體以市場經濟的規律作為自身活動的邏輯，對于政府而言，如何更加有效地維護市場經濟的秩序和規則，規范經濟活動主體的競爭行為就成為了市場經濟條件下政府職能的核心。在上世紀九十年代以來的改革歷程中，我國對于政府職能進行了深刻的調整，以市場監管為核心，重構了政府的結構與功能。我國通過積極推進政府機構改革，徹底撤掉了計劃經濟時代的政府管理部門，消除了市場經濟發展的體制性障礙；更加重要的是，我國通過體制創新，基本構建了一套符合我國國情的監管體制，有效地保證了市場經濟發展的需要。

第三個階段：健全公共服務體系。進入新世紀，隨著我國市場經濟體制的確立，政府職能改革進入以社會公共服務為重心的新階段。改革開放以來，隨著傳統計劃經濟體制的逐步瓦解，我國計劃經濟時代的公共服務體系也隨之受到了削弱。計劃經濟時代的醫療、教育、住房等公共服務面臨著新的轉型，以滿足人民群眾在新的歷史時期的需求。但是在改革開放之后的一段時期內，由于我國市場經濟體制仍舊處在轉型之中，因此適應于市場經濟的公共服務體系的發展也受到了經濟體制轉型過程的制約。從這個意義上講，我國市場經濟體制的確立為新階段的公共服務體制建設奠定了體制性基礎。從更深刻的意義上講，隨著市場經濟體制的鞏固尤其是我國全球化進程的加快，健全公共服務體系對于降低社會成員的抗風險能力，避免市場經濟體制自身的弊端，具有決定性作用。在這樣的背景下，進入新世紀之后，我國以民生建設為政府職能改革的指導理念和政策取向，積極構建服務于市場經濟的公共服務體系。經過十多年的改革，我國政府在事關老百姓切身利益的醫療、教育、失業、住房等方面構建起比較全面的社會公共服務體系。當然，考慮到這個過程的復雜性和艱巨性，可以預期，在今后相當長的一段時期內，進一步深化和完善政府的公共服務職能仍將是政府職能改革的核心內容。

四、政府職能改革與國家治理現代化

黨的十八屆三中全會提出了實現國家治理能力與治理體系現代化的重要政治任務。從歷史發展的角度看，改革開放以來，我國始終將推進國家治理現代化作為政治體制改革的重要內容。通過上文的分析和梳理，我們發現，政府職能的改革從以下三個方面推進了國家治理的現代化。

首先，我國政府職能改革充分發揮了市場的作用，提高了政府的效率和服務意識。我國政府職能改革以服務于市場經濟的發展為根本任務，同時在政府自身的改革過程中也重視市場機制的功能。從理念上看，政府職能改革引入了服務的理念，把政府的服務功能作為其最根本的職能，大力推進我國的服務型政府建設，形成了比較全面的公共服務體系。從功能上看，在提高政府的效率方面，我國適當引入市場競爭機制，嘗試政府服務市場化外包的改革，引入政府職能管理中的競爭性模式。

其次，我國政府職能的改革重視決策民主化改革，在管理方式上實現自下而上與自上而下的辯證統一，增強了政府的責任性和回應性。社會利益格局的多元化向政府提出了嚴峻的挑戰，我國通過強有力的改革，成功化解了發展過程中的一系列問題。簡言之，在決策方面，我國政府部門充分推進決策的民主化程度和政府的回應性，盡可能地滿足社會各個群體的利益訴求；在政策執行過程中，我國政府高度重視政策的反饋與評估，并通過增加政府的再分配職能盡可能地滿足社會弱勢群體的利益。

最后，我國政府職能的改革促進了政府行為的規范化，推進了法治型政府的建設。市場經濟的成功運轉需要法治作為基礎，這不僅包括市場經濟活動主體需要遵守法治精神，作為市場經濟運轉監管者的政府同樣要遵守法治精神。改革開放以來，我國在推進政府法治建設方面取得了長足的進步。在立法上，我國通過修改憲法，頒布行政法和行政訴訟法，制定各種約束政府行為的規章制度，做到政府職能行使的有法可依；在法律執行上，我國政府嚴格遵守法律法規，做到用法律約束自身行為。

責任編輯：周 俊