關于公共資金績效審計的探討

邢大為

[摘 要]本文通過研究公共資金績效審計發展現狀，分析公共資金績效審計存在的問題和難點，提出提升公共資金績效審計的對策和建議。

[關鍵詞]公共資金；績效審計；經濟效益

[中圖分類號]F239.4 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）52-0104-02

公共資金是國家為了扶持某項事業的發展而為其專門設立的資金。公共資金具有無償性與及時性的特點。近些年來，為拉動經濟發展和改善民生來源，公共資金的投入已經成為各級政府資金使用的重頭。因此，加強對公共資金績效的審計，對政府整體績效審計有著重要指導意義。

1 我國現行公共資金績效審計的現狀

1.1 我國現行的審計監督管理體制效率低

我國現行的審計體制是政府主導型模式，政府進行宏觀調控。審計機關是政府的一個組成部門，國家審計事實上就是政府的“內部審計”，只適合中國本土的審計，不具有國際化。在一些績效審計中沒有跟外界接軌，也沒有應用先進的審計方法。其次，審計人員的專業素質、高層管理能力、單位的規章制度、人員綜合能力、領導執行分析能力等一些監督管理體制不完善，所以限制外部組織機構和人員進行內部審計服務，僅在近幾年才開始探討內部審計外部化問題。

1.2 公共資金績效審計尚沒有明確適用的績效標準

在政府績效審計過程中必須有一個指導審計活動、衡量審計事實、鑒定經濟效益質量的標準，這就是績效標準。1999年6月1日，財政部等聯合印發的《國有資本金效績評價規則》、《國有資本金效績評價操作細則》，以及同年6月29日財政部印發的《國有資本金效績評價指標解釋》（后均經修訂），可以看成是績效審計的配套法規。除此之外，目前尚無績效審計的具體規定，審計人員還沒有一個公認可接受的適用于各種情況的審計標準可供利用，在這種情況下，就造成了對績效的評價無據可依，審計往往會中斷或者結果不具有可信性，無疑會影響績效審計的質量和審計結論的真實性。

2 公共資金績效審計存在的問題

2.1 公共資金績效評價體系不健全

目前，我國投資績效審計還處于起步階段。改革開放以來，有關部門先后出臺了對企業經營成果的考核指標。但是對于政府公共部門的績效審計，目前尚無一個明確的規范，既沒有績效審計方面的指標評價標準，也沒有績效審計方面的準則性質的可操作性指導文件，導致政府績效審計難以深入。缺乏相對規范完整的政府投資績效審計指南，評價考核指標體系不夠成熟，使得審計人員難以適從，無疑會影響績效審計的質量和審計結論的可信度。公共資金績效審計的對象日趨多樣化和現代化，衡量審計對象經濟性、效率性、效果性、適用性的標準難以統一。在經濟發展過程中的政府責任以及部門目標的定位在不斷變化，所以，很難確定一個相對一致的評價標準和鑒定并選取真正具有證明力的審計證據。因此，衡量標準的不確定性導致了審計人員很難客觀、公正、有機可尋道德參照標準。很難提出充分的可信性和證明力的評價意見，這樣大大提高了績效審計的風險。

2.2 審計技術方法相對落后

我們的審計技術還是一種以手工為主的查詢賬目基礎審計，而一些比較好的技術方法還沒有得到應用。與國際相比，我國在計算機聯網、信息利用和運用計算機技術管理審計項目方面也比較落后，審計信息共享程度相對比較低，在各審計機關之間還沒有形成一個有效的信息共享鏈，許多集體和個人開發出來的經過實驗證明行之有效的計算機審計小模塊或計算機應用小技巧都沒有得到很好的宣傳共享，造成了現有審計資源的嚴重浪費及重復建設。以目前我國審計部門所使用的績效審計技術，還遠遠不能滿足對公共投資項績效審計的需要。

2.3 審計成果利用機制沒有有效建立

對于公共資金績效審計工作，民眾不僅關注查出的問題，更關注問題處理結果，因此，審計成果的利用情況成為當今人們關心的經濟發展中的熱點問題。審計成果利用率的高低，直接關系到政府績效審計能否進一步全面推廣和實施，能否將審計客觀公正的精神落到實處。權力機構，政府及其主管部門以及被審計單位只有確立起有效的審計結果利用機制，有效地把績效審計關于經濟責任認定的結果應用于對部門和干部的績效考評上，成為干部選拔任用、處罰的重要依據，才能真正起到審計對權力的監督和制約作用，起到對腐敗分子的震懾作用，起到規范經濟秩序，提高政府效能的作用。

3 公共資金績效審計的解決對策

3.1 構建公共資金績效評價體系

專項資金在公共資金中的比例最大，針對專項資金建立基于三個方面的政府績效審計評價體系。

第一，專項資金財務業績角度。結合經濟性原則和效率性原則思想主要設計了成本收益率、資金使用率、資金到位率及投資回收期。成本收益率是衡量資金使用績效的一種方法。該比率越高，說明收益大于成本，專項資金的使用效率也越高。資金使用率指標主要考核的是政府究竟有多少閑置的空閑資金。如果存在著大量的資金閑置，會導致政府專項項目效益降低。資金到位率和資金使用率一樣，也是考察政府專項資金使用效率的重要指標。審計人員可以通過檢查有無專項資金撥付不及時或者長期掛賬的現象。投資回收期指的是政府投資大型公共項目時收到的現金流量來抵償全部投資成本所需要的年份數，是評價投資項目在財務上的回收能力的靜態指標，以年為單位計算，是一種非折現方法。第二，社會公眾角度。政府需要最大限度地實現公眾的愿望、滿足公眾的需要、維護公眾的利益。結合公平性原則，可從以下方面進行評價：①人民生活水平指標。這一指標主要針對改善民生的專項事業投入。通過衡量專項事業投入后當地百姓生活水平是否得到提升來測算。②社會公共服務滿意指標。大型工程的建設對當地百姓的日常生活是否造成了影響。可以通過調查、訪談的方式進行考核。③內部管理維度。各級政府和部門在有限資源的約束下，應當優化內部工作流程，完善政府內部管理，以有效完成本職工作。第三，科學發展角度。解決好經濟發展與環境保護的矛盾也是考核政府部門績效的重要內容，針對這方面設置以下指標來考核：①資源保護指標。通過調查專項工程當地森林覆蓋率、人均綠化面積擁有率、水土流失率等指標來考察當地政府在專項開發式保護資源方面的績效。②環境治理指標。審計人員可以專項工程當地工業三廢排放量、月均或者年均PM2.5值等指標來考核當地政府在治理環境污染上的績效。環境保護、治理專項資金指標。審計人員可以考核政府是否設立這方面的資金來促進生態保護。

3.2 加強公共資金績效審計相關法規的制度

法律依據是開展績效審計最關鍵的部分。依法審計是審計的基本原則，只有以法律、法規的形式把績效審計確定下來，審計人員在進行審計時才有法可依。審計機關與政府行政機構完全剝離，審計機關作為獨立的經濟者——人民代表大會的委托者，對被監督者——各級政府部門的經濟活動進行監督，真正體現政府績效審計“政府花錢，人民監督”的本質和執行與監督相分離的原則，改變現行審計體制的內部監督色彩，徹底擺脫政府行政行為的影響，使政府績效審計成為真正意義上的外部監督。改革現行行政型模式為立法型模式的審計體制，設立審計院，向全國人大常委會負責并報告工作。

此外，制定和完善公共投資項目績效審計準則，通過一系列的標準規范來規范公共投資項目績效審計的實施程序，以保障審計質量和績效審計的規范有序進行。

3.3 合理利用審計資源

審計資源是用于審計目的和審計建設的各類資產，它包括有形資產和無形資產。有形資產主要指人力資源、財力資源等，無形資產指信息資源、社會公共關系、審計客戶及審計文化資源等。政府和從事審計活動的組織或人員如何管理好有限的審計資源，使審計資源的配置與審計目標、職能間達到最佳的配合和配比，提高審計效率，提高審計成果質量和水平，在給定資源的條件下最大限度地發揮審計職能作用就尤為重要。

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