秦皇島市政務服務中心建設的困境與對策研究

張東祥　張娥

摘 要：秦皇島市政務服務中心作為一個新型的行政服務機構，在其進行創新改革的過程中，受多方面因素的制約，不可避免會遇到發展的困境，面對困境，如何解決，無疑成為秦皇島市政務服務中心當前的工作重點。

關鍵詞：秦皇島市政務服務中心； 困境； 對策

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1006-3315（2014）12-185-002

政務服務中心是政府的派出機構，履行對各級機關進駐“中心”，開展事項集中審批的組織協調、管理監督和指導服務職能，是政府依法行政、規范運作、廉潔高效、勤政為民的載體，是全面展示和充分體現服務型政府新形象的窗口。它是伴隨著我國行政審批制度改革和服務型政府建設出現的一種新型政務服務機構。在地方政府轉變職能、優化環境、深化行政體制改革中發揮著重要作用。

一、秦皇島市政務服務中心建設現狀

秦皇島市政務服務中心（以下簡稱中心）成立于2001年5月，原名為行政審批中心，2006年12月改名為政務服務中心。建筑面積8000平米，進駐市直部門41個，區直部門25個，中介服務機構18家，審批和服務事項468項，工作人員330名。中心是市委、市政府為了深化行政審批制度改革，優化政務發展環境，加快服務型政府建設，服務經濟社會發展而設立的集行政審批許可、組織協調管理、監督指導服務功能于一體的“一站式”政務服務機構。中心自成立以來，其運行取得了可喜的成績。一是面向企業和群眾，打造審批服務平臺。在全省率先進行了審批流程再造，制定了包括項目建設、企業登記注冊、房產證辦理等25個審批流程，日均辦理800多件，日均人流量2500多人。二是通過整合各部門11條熱線，設立24小時電話和網站雙軌運行的秦皇島市人民政府12345市長公開熱線暨“8901890”政務服務熱線，建立了群眾和企業問題快速應對機制。三是面向窗口人員實施監督，打造電子監察平臺。四是面向全市政府系統，打造覆蓋城鄉的政務服務體系，基本上形成了覆蓋全市的市、縣（區）、鄉三級行政服務中心網絡。

多年來，中心在實踐中探索，在探索中發展，不斷取得新的成效，受到了各級領導和人民群眾的充分認可。中心的建立和運行對于改進機關作風、提高辦事效率和改善投資環境，推進行政服務規范化建設，繼續深化行政審批制度改革，持續提高審批項目的便捷性和效率性等方面有了新突破和新進展。這充分說明秦皇島市政務服務中心存在有其必要性和應有的社會價值。

二、秦皇島市政務服務中心建設的困境分析

秦皇島市政務服務中心的成立是市政府在深化行政體制改革過程中產生的新生事物，在創建優良經濟發展環境、提高行政效率、服務人民群眾中發揮了重要作用，但由于受多方面因素的制約，難免會遇到建設困境，研究和分析中心運行中存在的困境，對于充分發揮政務服務中心的作用，切實轉變政府職能，全面推進政務公開，提高政府公共管理和公共服務質量有著十分重要的現實意義。

1.法制保障不健全，功能定位不明確

政務服務中心是我國行政體制改革中出現的新事物，目前處于不斷探索階段。其建設的主要法律依據是《行政許可法》，然而《行政許可法》對于政務服務中心具體設立的要求、職能、地位以及性質并未做明確規定，政務服務中心作為一個機構，其存在和發展缺乏有效的法律依據和制度保障。法制保障不健全，功能定位不明確，給中心的實際運作帶來了很大的困難。比如“中心”地位不明確，部分職能部門未能將審批權全部集中到中心，而將部分權力保留在原部門，致使政務服務中心窗口辦事存在“體外循環”，從而導致中心與主管局之間溝通協調困難，處理問題不一致，監督管理難以落實到位等問題，致使服務質量和服務效率降低，政務服務中心的作用難以最大限度的發揮。

2.窗口人員管理上的困境

秦皇島市政務服務中心人事管理采用“雙重模式”，因此中心存在管理體制上和人員管理上“雙重困境”。中心在管理體制上實行雙重管理，進駐中心的各窗口既要服從于原單位部門的管理，同時還要接受中心的日常管理。雙重管理使得中心不能全面的對進駐窗口實施有效管理，缺乏必要的人事管理權，不能形成有效的激勵機制，使得窗口人員的工作積極性不高，最終影響到中心服務質量。同時由于雙重管理體制的存在，使得中心對窗口人員僅限于日?？记?、績效考核與業務協調，窗口人員的人事關系、工資、福利仍歸原單位管理，中心沒有任何直接的人事管理權，導致中心不能對窗口人員進行統一管理與有效監督，致使服務質量受到影響，給統一管理造成了極大困難，從而影響了中心整體的運行效果。

3.監督體制有待完善

政務服務中心作為一種新型的行政機構，應不斷加強其監督體制建設，發揮其內在作用，秦皇島政務中心已經建立起一套行之有效的內部監督體制，比如審批分級負責制度和公文督辦制度、建立社會監督制度、制定窗口人員管理和考核制度，推行首問負責制和告知承諾制等，內部監督對于秦皇島政務中心發展起到非常重要的作用。但外部監督也應該加強。然而秦皇島市政務服務中心實際運行過程中，對于公民參與的外部監督重視度不夠，沒有把公民納入到中心的監督體系之中，使得中心缺乏一套有效的外部績效考核機制。正是由于秦皇島市政務服務中心在公民參與監督方面存在嚴重不足，打消了公民參與的積極性，才使得其建設動力不足的問題難以解決。因此，秦皇島市政務服務中心加大外部監督力度，建立有效的公民參與監督機制這一任務已經迫在眉睫。

4.電子政務建設有待完善

秦皇島市政務服務中心在電子政務建設方面不斷進行探索，并取得了一定成就。到目前已經建立了政務服務信息系統，并承擔政策法規和服務信息網上公告、辦事查詢、表格下載、遞交有關許可審批申請、網上投訴受理等功能，為人民群眾提供“一站式”在線政務服務，辦事效率顯著提高。但是中心運用電子政務還尚處于初級階段，功能還有待完善，各部門辦公系統軟件不統一、標準不統一，存在“信息壁壘”，無法實現共享。中心對電子政務建設支持、投入不夠，僅僅限于辦公自動化層面的應用和個別業務流程再造，沒有將整個組織結構、業務流程、運行機制與電子政務緊密結合起來，嚴重影響了政務服務中心的并聯審批和整合服務效率。這些都是秦皇島市政務服務中心在電子政務建設中所面臨的問題。

三、秦皇島市政務服務中心建設對策

秦皇島市政務服務中心作為一個新型的行政服務機構，在其進行創新改革的過程中，難免會遇到一些不可避免的發展困境，面對困境，如何解決，無疑成為秦皇島市政務服務中心當前的工作重點。

1.健全法律制度，明確中心職能定位

要想最大限度發揮政務中心的作用，首要任務就是健全法律制度，明確法律地位與職能權限，規范運行機制和管理體制。在此基礎上建立健全相關配套制度和實施細則，使行政服務中心在法制層面和操作層面有法可依，最大限度避免工作的不確定性。建議制定統一的全國性政務服務中心管理制度，對其機構性質、職能職責、運作機制、窗口單位的權利義務等進行明確，成立中央層面的政務服務中心管理機關，提升政務服務中心的機構地位，使政務服務中心成為政府的常設行政機構，在機構定位、崗位設置、人員編制等方面給予保障。建議政務服務中心的歸口管理機關為國務院辦公廳，機構定位為行政機構，人員編制使用行政編制，從根本上改變政務服務中心的“中轉站”的角色，將政務服務中心的建設和發展進一步納入法制化、規范化的軌道。

2.強化人員管理，不斷提高服務效率

政務中心因其設立屬于各級政府在行政改革中的自發行為，只是政府部門一個綜合辦事機構，為此短期內無法改變其人事管理中的“雙重模式”。秦皇島市政務中心應探索在制度層面解決單位性質、人員編制上的問題，不斷加強政務服務隊伍建設。認真解決好窗口職工關心的生活福利、政治待遇問題，充分調動窗口職工的工作積極性。嚴把窗口工作人員準入關，切實選派“素質高、能力強、業務精、作風好、服務優”的業務骨干到服務窗口工作，并保持相對穩定，以提高窗口人員素質，增強窗口辦事能力，提升窗口服務質量。進一步完善星級考評、末位淘汰、責任追究等內部激勵機制，不斷提高政務服務中心的服務質量和服務效能。

3.建立和完善監督體制

政務服務中心是行政效能建設的前沿陣地，是展示政府形象的窗口，所以必須強化監督管理。首先是要充分發揮網上監察系統功能，實施動態監督政務服務中心辦理各種服務事項，并且通過網絡公示、電話查詢、窗口反饋等形式公開，保障廣大群眾的知情權、參與權與監督權，確保權力在陽光下運行。其次加強內部監督，政務服務中心應設立監督投訴電話、服務評價器、服務評議表、意見箱（簿），定期收集、整理服務對象的意見、建議和投訴，及時做出處理，并將處理結果向服務對象反饋。三是強化社會監督。建立社會監督員制度，發揮社會監督員的作用，對各級政務服務大廳窗口服務工作及窗口工作人員的工作作風、辦事效率、服務態度、廉政紀律等有關方面通過明察暗訪等形式進行監督，定期收集意見，及時改進工作；同時要發揮新聞媒體監督作用，對拖延辦理、惡意刁難、違規收費等行為進行曝光，并建立組織群眾評議制度，及時將評議結果公開；對外公布各部門窗口服務電話，開通網上投訴信箱，暢通群眾監督渠道。只有不斷加強內部監察監督，強化社會監督，充分發揮社會監督和輿論監督的作用，形成立體的監督網絡，促進政務服務中心工作的日趨完善。

4.建設電子政務平臺，提高政務服務中心運行效率

政務服務中心有效運行離不開電子政務系統的支撐。首先依托先進的信息網絡和信息共享發布平臺，中心的集中性、規模性、流程化與公開透明的特征才能全面體現；其次是采用先進的網絡信息處理軟件，才能全面有效地實現政務部門的業務協同、并聯審批，提供一站式服務。目前秦皇島市政府服務中心已經實現了業務處理，從咨詢開始、經過申請、受理、到審批和辦結取件等服務過程信息化。各窗口工作人員統一配備了政務服務所需的現代辦公設備，提供了大屏幕信息顯示設備。但是隨著政務信息化的推進，秦皇島政務服務中心需要進一步整合信息化建設資源，充分利用現有電子政務基本設施，對現有的電子政務平臺進行調整、升級、改造和整合，形成業務管理系統、電子監察系統、信息查詢系統、外網網站、子監察平臺、績效評估系統、應用及數據服務中心和信息安全保障體系等組成的統一的電子政務平臺。充分實現全市各級政務服務中心網絡互聯、信息共享、標準規范制定和應用軟件開發，努力實現規模應用，做到同步和協調發展，充分發揮電子政務平臺的應用效益，全面提高政務服務中心的運行水平。

政務服務中心建設是新鮮事物，是一項復雜的系統工程。政務服務中心的建設和運行要進一步適應經濟社會的發展需要，努力把政務服務中心作為打造服務型政府、提升執政效能的重要平臺和載體，通過政務服務中心的建設，加快政府職能的轉變，促進地區經濟又快又好發展。

本文系秦皇島市社科聯重點課題“秦皇島市政務服務中心建設的困境與對策研究”（課題編號：201407123）

參考文獻：

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