陜西省“空心村”問題成因分析及解決對策

【文章摘要】

本文結合陜西省實際，在對陜西省“空心村”的現狀進行簡要介紹的基礎上，從制度、經濟和觀念方面分析了其形成原因，并提出了“空心村”整治的對策與建議，以期能為“空心村”改造工作提供理論指導和科學依據。

【關鍵詞】

空心村；成因分析；治理對策

改革開放以來，在黨的富民政策引導下，農村經濟蓬勃發展，農民收入不斷提高，富裕起來的農民興起了一波又一波的建房熱。然而，由于城市化進程加快、村莊建設規劃滯后、宅基地管理薄弱等原因，近幾年來在我國各地農村出現了一種普遍的現象，也是一個觸目驚心的現象：村莊外圍和道路兩旁一幢幢新房拔地而起，“攤大餅”式地不斷向外擴展，而位于村莊中心的老村則保留了大量的破舊房屋，且大多已經無人居住，有的還留下了大片的廢置土地、斷墻殘壁、臭溝破路，這就是所謂的“村外新房林立、村內破爛閑置”的“空心村”現象。“說村不是村，有院沒有人。說地不是地，草有半人深”，就是“空心村”的真實寫照。“空心村”不僅影響了村容村貌，影響了村民的居住和生活環境，也浪費了大量的土地資源，成為農村經濟可持續發展和現代化進程的“絆腳石”。因此，“空心村”改造勢在必行。

1 陜西省“空心村”問題的現狀

隨著城市化進程的加快，陜西省廣大農村地區的村莊中心建設用地（主要是宅基地） 出現廢棄和閑置，形成空心村。這種現象在很大程度上是我國城鄉二元結構特殊社會體制塑造的獨特農村聚落空間形態。據陜西省國土資源廳統計，截至2008年底，陜西省建設用地總面積為80.55萬公頃，其中農村宅基地占地面積52萬公頃，占全省建設用地總面積的64.6%。隨著經濟的快速發展，生活條件的改善，許多村民將新居遷建到交通沿線或新村規劃區，原有舊宅基地被廢棄或閑置，有的村莊整村搬遷，遺留個別困難戶在原地居住，形成了“空心村”，這使農村集體建設用地不斷增加，造成大量耕地閑置浪費，阻礙了新農村建設進程，影響了農村和諧發展。據省委政研室有關資料，陜西全省村內空閑土地1.8萬公頃，其中閑置宅基地0.31萬公頃，，占17.22%。廢棄舊宅多年來無人問、無人管，雜草叢生，倒塌嚴重。“空心村”問題已成為目前陜西農村的一種普遍現象，成為多占和浪費耕地、阻礙新農村建設的一個重要問題。

通過數據分析，可以得出一個基本的判斷：陜西省農村宅基地需求基本飽和，總體發展呈平穩下滑態勢；空閑宅基地數量增加，主要集中在經濟相對落后的村莊。

2 “空心村”問題成因分析

“空心村”的形成原因比較復雜，處在不同的地區、不同的時期形成的原因也各不相同。本文從制度、經濟、觀念三個方面分析陜西省“空心村”的形成原因。

從制度因素來看，首先，村鎮規劃管理不完善。我國農村現在的住房基本上建筑年限都已超過十年，甚至有三十年以上的建筑，這些房屋年久失修，存在安全隱患，且多為自發建設，缺乏整體規劃，也不利于道路修建和公共基礎設施的完善。一些地方領導的規劃觀念滯后， 宅基地審批缺乏依據， 造成農民建房的隨意性和盲目性。西安市3161個村莊中，無建設規劃的村莊有1561個，占了近一半。其次，人口制度不健全，大量住宅閑散。建國50多年來，我國的人口制度在20世紀80年代之前出現過大的偏差，幾輪生育高峰導致農村人口急劇膨脹，而人口的增加，就意味著數年后農戶數量的急劇上升，使村莊規模迅速擴張。其次，人口的大量流動，導致農村住宅閑置率升高。20世紀90年代以來，隨著城市化進程的加快，城鄉二元差異的拉大，大量農村人口———農村青壯年勞動力流入城市，造成了土地拋荒，農業資源浪費嚴重。

從經濟因素來看，首先，從全球產業結構高度化演進的歷程來看，“ 空心村”現象是伴隨著產業結構高度化的進程而產生發展的。目前，中國農村經濟社會處于轉型時期，其價值取向出現分化，從某種程度上看，不同的價值取向導致了農民內部的貧富分化，一方面，富有的農村居民大量遷出村集體，造成原有宅基地閑置；另一方面，居住在“空心村”的農戶大多是社會弱勢群體，生活拮據，經濟基礎薄弱，沒有能力投入資金改善居住條件。與之相應的是，由于戶籍制度的制約以及傳統觀念的束縛，再加上出于對城鎮就業風險的考慮，即使在城市中有了居所，農村的老房子依然被保留了下來。長此以往，這些長期空置的老房子就成為了“空心村”景觀的構成元素。其次，土地邊際生產力低。單位耕地上的產出收益是農民在耕地上建房成本的重要組成部分，而當前農民辛苦種地一年的凈收益微乎其微，耕地的邊際生產力非常低，降低了在耕地上建房的成本，進而促使人們在耕地上建房。

從觀念因素來看，農村封建迷信思想嚴重。老村莊因無統一規劃，宅基布局亂，以前由于不富裕，無力重建新房，只能囚居于老屋。一旦富裕起來后，為求“風水”，就舍棄老宅破屋，在村外或公路邊修建新房，以滿足自己占風水、高人一等的狹隘心理，紛紛在村莊道路出口旁修房，導致村中空閑一大片的現象。另外，舊宅基地糾紛多。因采光、通風、排水、出路等實際問題，很容易與左鄰右舍發生矛盾，造成人際關系難以相處。翻建新房倒不如棄舊圖新，在村外找處新宅基地建房，省心省事。

3 “空心村”整治的對策與建議

解決“空心村”問題是建設西部強省的必經之路、戰略的需要。盡管目前陜西省的經濟增長速度是比較快，但同沿海發達地區相比，差距仍然不小，要實現2020年與全國人民一道進入小康社會，尚有較長的路要走。因此，必須搶抓機遇，加快發展。而伴隨經濟發展和城鄉建設進程的加快，就意味著要占去更多的耕地。出于保護耕地的需要，國家每年下達的建設用地指標越來越少，供需矛盾十分突出。大量事實表明，在陜西省開展“空心村”治理，是解決這一矛盾，保障建設用地需要的有效途徑之一。

3.1 建立嚴格的宅基地審批程序，加強相關政府職能部門協調配合

對村民建房進行嚴格的審查，嚴格控制新建房用地，確需用房者在村莊內部予以解決。建立完善群眾監督，嚴格用地指標審批條件和結果三公開制度，是貫徹落實《土地法》、做好宅基地審批工作的有力舉措。“空心村”改造是一項長期而復雜的系統工程，涉及的問題多且面很廣，工作難度較大，往往需要進行跨部門調配資源和組織協調，各地要成立以宣傳、國土、建設、公安、財政和民政等部門通力配合的“空心村”治理工作領導小組，加強對“空心村”治理工作的領導，扎實推進“空心村”的治理進程。

3.2 加強對農民群眾的宣傳教育調動農民積極性

充分利用廣播、電視、報紙、宣傳欄等各種媒體和渠道，開展土地法律法規教育活動，提高農村干部和群眾的法律觀念和節約土地資源的思想意識，大力宣傳“空心村”整治的目的和意義，使群眾明白“空心村”整治是一項利國利民的重大舉措。廣泛開展《土地管理法》、《城鄉規劃法》等有關農村土地、住房政策法規的宣傳教育，逐步破除農民宅基地私有、宅基地傳后、宅基地是風水等傳統觀念，推動“空心村”改造工作的順利展開。

3.3 加快農村發展，推進城鄉一體化進程

現在的農村問題，在城市；現在的農業問題，在農業以外。“空心村”問題是在特定的背景下，因缺乏規劃引導所造成的特定經濟發展的產物。只有將農村自身發展與城鄉有機互動結合起來，“空心村”問題才可能有根本性改觀。可降低城市門檻，營造城鄉有機互動的良好氛圍；加大耕地、農田保護的宣傳力度，妥善安置有能力脫離土地能居住于城鎮的農民等等，以利于城鄉一體化和區域整體發展。

解決好“空心村”問題，將對緩解我國用地矛盾，保護耕地資源，保證糧食安全，起到十分積極的作用。因此，要采取行之有效的措施，在確保耕地總量動態平衡及糧食安全的情況下，積極有效地挖掘農村土地潛力，充分珍惜、合理利用土地資源，整治村莊不合理用地布局，在實際管理工作中必須嚴格落實和執行。只有這樣，才可以徹底解決“空心村”問題， 真正讓“空心村”變廢為寶，讓村容村貌得到有效改善，使農民的生活條件得到進一步提高。

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【作者簡介】

劉小翔，男，1989年6月，河南省信陽市，延安大學經濟與管理學院，研究方向：發展經濟學與中國經濟發展研究。