地方政府融資平臺及債務風險防范研究

眭水炳

[摘 要] 本文在研究地方政府融資平臺及債務相關概念和產生原因的基礎上，重點分析了地方政府融資平臺及債務潛在的風險，探討了防范和化解債務風險的可行性及路徑，并提出相關對策及建議。

[關鍵詞] 地方政府； 融資平臺； 地方債務； 風險； 防范

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 05. 045

[中圖分類號] F830.59； F812.7 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2014）05- 0076- 03

2013年6月10日，國家審計署公布最新審計結果顯示，截至2012年底，36個地方本級政府性債務余額為38 475.81億元，比2010年增加4 409.81億元，增長率為12.94%。審計發現，2012年有9個省會城市本級政府負有償還責任的債務率超過100%。地方政府融資平臺和地方債務再次引起媒體和公眾關注，其存在的問題和潛在風險成為當前經濟社會發展中必須重視和解決的重要課題。

1 地方政府融資平臺概念及特點

地方政府融資平臺指地方政府出資設立，授權進行公共基礎設施類項目的建設開發、經營管理和對外融資活動，主要以經營收入、公共設施收費和財政資金等作為還款來源的企事業法人機構。從名稱形式上，地方融資平臺包括地方政府組建的不同類型的建設投資公司、城建開發公司、國有資產運營公司等；從行政級別和區域范圍來看，一般大致分省級直轄市、地市級和區縣級3類。

按照《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發[2010]19號）文件定義，地方政府融資平臺指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。

關于地方政府融資平臺的概念范疇，理論和學術論著較多、內涵豐富，但均大同小異，具備共同特征，表現為：一是地方政府主導和絕對控制；二是借助政府優質資源和政府信用，主要業務和功能為融通資金；三是籌措資金主要用于公益性或準公益性項目，實現地方經濟和社會發展目標；四是地方財政兜底，直接或間接承擔償債責任或擔保責任。

2 地方政府融資平臺債務產生背景及原因分析

地方政府性債務的形成主要來源于兩方面：一是由地方政府直接負債，包括中央代發地方債、上級財政借款、金融機構債務融資和其他借款；二是由地方政府設立的融資平臺公司間接負債，包括銀行等金融機構貸款、債券等公開發行品種和其他形式借款，后者為地方政府性債務的主體，其規模占比約為60%。地方政府融資平臺及債務的產生有著深刻的歷史背景和客觀現實原因。

2.1 現行財稅體制下各級政府財權與事權高度不匹配

1994年分稅制改革后，中央和地方的財權和事權的分配出現了實際上財權重心上移和事權重心下移的格局，地方財政收入占全國總財政收入比例不斷下降，特別是基層地方政府，其收入組成中缺乏主體稅種，又沒有獨立稅權，而財政支出又要受到上級財政的制約，其可用財力十分有限。在財權和事權改革沒有同步的情況下，地方可支配財力遠遠無法滿足資金需求，特別是一些資本性的支出，如基礎設施、公共事業等。同時現行的法律法規也限制了地方政府直接舉債的合法性基礎和渠道，如《預算法》規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”。這使得地方政府無法在體制內尋求收支缺口的彌補途徑，于是轉向體制外，通過設立地方融資平臺向金融機構大規模舉債解決，以匹配其承擔的事權。

2.2 地方政府掌握的大量資源為其進行市場融資創造基礎

在現行體制下，地方政府實際掌控著大量的優質資產資源，包括經營性資產、非經營性資產、國有企業資產以及自然資源、要素資源等，在城市化、工業化過程中，這些資產資源不斷升值。特別是土地資源，經過近幾年房地產市場的快速發展，其已成為地方政府依賴的重要資源。在不能自主發債的情況下，地方政府按照市場化經營運作的模式，整合資產資源，搭建平臺公司，向銀行等金融機構借款舉債是現實和可行的選擇。

2.3 城鎮化的興起引發地方政府投資沖動

我國城鎮化高速發展進程中，地方政府肩負著管理城市、經營城市、發展城市、繁榮地方經濟發展的重任，需要不斷加大資本性投入以滿足日益增長的公共服務需求，但很多地方財政無法獨立承擔，資金缺口巨大。在“以經濟建設為中心”的政策指導下，保持經濟社會各項事業全面發展是地方政府的施政綱領和主要目標，在“投資、出口、內需”驅動經濟三駕馬車的選擇上，投資一直以來是最有效的方式。同時在現行的政府官員激勵考核機制下，地方主政者有發展經濟的施政壓力，形成了唯GDP增長的政績觀，以GDP增長論英雄，引發地方政府的投資沖動和舉債需求，因此城鎮化興起催生的投資沖動是地方債務不斷增長的直接原因。

2.4 經濟刺激政策為其過快發展提供寬松的制度環境

2008年下半年以來，美國次貸危機引起全球金融動蕩，為保持經濟平穩增長，中央政府出臺一系列經濟刺激政策，啟動4萬億元投資計劃，進一步擴大政府投資拉動內需，同時提出增加對地方配套資金要求。在應對金融危機期間，實施的積極財政政策和適度寬松貨幣政策為地方融資平臺發展和債務快速增長提供了寬松的制度環境。

2009年初中國人民銀行與銀監會聯合發布《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，提出“鼓勵地方政府通過地方財政貼息、完善信貸獎補機制、設立合規的政府投融資平臺等多種方式，吸引和激勵銀行業金融機構加大對中央投資項目的信貸支持力度”和“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政策投資項目的配套資金融資渠道”，更是被視為對地方政府融資平臺的肯定和鼓勵。

3 地方政府融資平臺及債務潛在風險分析

地方政府融資平臺在支持地方經濟增長、改善民生和應對國際金融危機等方面發揮了積極的重要和作用，在夯實地方經濟和社會發展基礎方面也取得了重要成效。但由于當前政策體制、法律法規、監管約束、內部治理等制度性安排未能及時配套落實到位，產生了地方債務增長過快、債務規模過大，平臺公司經營管理水平不高、融資結構單一、償債能力不足和風險防范機制不完善等問題。主要集中體現在以下幾個方面。

3.1 地方債務問題長期存在，影響國家宏觀政策調整和運行

一是地方債務規模龐大，潛在風險不容小視，影響整體信貸安全和金融穩定。近年來，在寬松的政策環境下，地方融資平臺數量和債務規模均呈現高速增長的勢頭，巨額債務的潛在風險已引起決策層的高度重視，并成為影響宏觀政策制定的重要因素。由于地方政府的投資沖動和外部約束機制的松散，很多地方債務規模增長已超過地方財政承受能力，且絕大多數地方融資平臺形成的巨額債務并未真正納入統一的監管范圍，缺乏有效的統計和信息披露制度。

目前審計署、財政部、銀監會和各種研究機構都對地方債務進行監測統計，從已公布的數據來看，標準不一、口徑不同、公布周期差別很大，彰顯出地方債務的復雜性。根據國家審計署此前公布的數據，截至2010年底，全國省、市、縣三級地方政府性債務余額共計10.72萬億元；而國家審計署副審計長董大勝在2013年兩會上則稱，考慮到部分地方債存在一定浮動性，估計目前各級政府總債務規模在15萬億 ～ 18萬億元之間；財政部原部長項懷誠在2013年4月博鰲亞洲論壇上指出，地方政府負債估計超過20萬億元。

二是巨額債務如何消化，增加宏觀經濟波動風險。從債務的償債措施來看，地方政府過分依賴土地出讓收入，多數地方政府向平臺公司注入的資產都包括土地，且地方政府對債務增加的擔保和平衡，也主要依賴土地資產不斷升值的預期。在房地產市場不斷去泡沫化的政策背景下，土地資產的變現能力和流動性面臨巨大壓力，區域性的償債風險不容小視。從資金使用上看，地方政府的債務資金主要用于基礎設施等項目建設，這類項目多具有資金需求大、建設周期長、投資回報低的特征。特別是2009年以來大量的信貸資金投放后，為確保在建項目后續資金需求和平臺公司的存續經營，防止資金突然性停供引起的財政金融風險，未來幾年的信貸投放規模極可能保持被動增長趨勢。目前絕大部分平臺公司處在償債集中期和高峰期，且債務的結構期限與項目的投資回收期嚴重錯位，若宏觀政策進一步收緊，部分地方將面臨中短期流動性風險。

3.2 地方融資平臺設立與運作不規范，自身償債能力不足

首先，平臺公司作為地方政府用來融資的市場化主體形式，其設立初衷帶有強烈的行政指令和計劃經濟色彩，在其角色定位上也充分顯示地方政府參與經濟建設和社會管理的宏觀意圖，因此其市場經濟地位的獨立性備受質疑。就全國范圍而言，平臺公司的高層管理人員多由地方政府官員兼任或委派，形成“政企不分”的局面，平臺公司名義上為獨立法人，但經營決策、管理運作等主要事務基本受制于地方政府，缺乏獨立性，地方政府往往根據其投融資需要，直接或間接地過多干預其日常經營運作。

其次，平臺公司舉債過程缺乏規范，平臺公司的設立和組建以能否滿足金融機構貸款需求為基本前提，對照金融機構貸款條件和公司化運營要求，地方政府為平臺公司匹配相應的資產資源、經營模式，匹配相應的利潤收益和補貼收入；同時輔助政府信用進行直接或間接擔保，盡管目前管理層禁止地方政府為平臺公司舉債提供各種形式的擔保，但早期形成的地方債務中，絕大多數存在地方政府或財政違規擔保和承諾的現象，由于制度和監管不完善，加之信息不對稱，變相或違規擔保問題仍會存在。

第三，平臺公司受資產質量和項目運作效益影響，自身償債能力明顯不足。盡管部分地方政府將優質資產和資源注入融資平臺公司，如城市的供水、供氣、供熱資產，污水處理、固廢處理等準公益性項目收費權，土地和房產等資產，該部分經營性資產，有一定現金流和收益，可在一定程度上應對償債風險。但在地方融資平臺公司快速繁榮發展的早期，大部分平臺公司資產質量堪憂，比如城市道路、橋梁、廣場、綠地、公園等公共設施，該部分非經營性資產，既無法產生收益，又無法變現，自身償債能力明顯不足，潛在風險很大。即使是經營性資產的土地，在很多平臺公司資產占比較高，由于受房地產宏觀調控政策影響，資產價值和流動性也存在不確定性，影響平臺公司自身償債能力。另外平臺主要承擔地方政府公益性項目，注重社會效益，因此從平臺公司融資后的投資項目來看，項目缺乏穩定現金流和投資收益，無法滿足償債要求。2011年發生的 “云南城投”、“上海申虹”等個別違約事件，再次引起公眾的擔憂和關注，促使決策層把加強地方政府融資平臺治理、防范與化解地方債務風險擺在經濟工作的突出位置。

3.3 缺乏外部約束機制，債務風險難以防控

在平臺公司經營運作和舉債融資過程中，由于對可融資規模和實際承受能力缺乏明確的外部約束機制，一些地方政府出于各種考慮，給下設的平臺公司分配過重的年度投融資目標任務并配套以嚴格的績效考核督促其限期完成。平臺公司在其壓力下，想方設法拓寬融資渠道，千方百計擴大融資規模，不斷調整和優化自身資產和經營結構，最大程度滿足金融機構要求，忽視自身實際償債能力和地方政府承受能力。

由于外部約束機制的缺乏，地方債務規模的增長和債務風險防范完全取決于地方政府的主觀偏好和形勢判斷，盡管監管部門不斷出臺系列政策制度性文件，不斷加強對地方融資平臺治理和債務風險的約束與防范，由于地方經濟發展和投資的慣性，加之債務投資項目的長期性和低收益性，平臺公司通過“借新還舊”、“拆東補西”來維系存量債務的基本格局短期內也難以改變。

4 地方政府融資平臺及債務風險防范的對策及建議

由于特定的時代背景，地方政府融資平臺在助推地方經濟發展中發揮了積極的重要的作用，經營運作過程中形成的地方政府性債務有其客觀性和合理性。由于缺乏有效監管，地方政府債務問題可能引起的區域性債務風險、財政金融風險成為未來經濟運行中的不確定性因素，管理層對此高度重視，并相繼出臺了國發[2010]19號、財預[2010]412號、財預[2012]463號等系列政策文件，旨在加強和規范地方政府融資、防范財政金融風險、促進經濟平穩健康發展。為有效防范和應對地方政府債務風險，兼顧宏觀與微觀、長遠與當前，本文提出對策及建議如下。

4.1 加強和深化地方政府投融資體制改革

在當前經濟體制改革的頂層設計和總體規劃政策框架下，加強和深化投融資體制改革，建立和完善地方政府投融資管理制度，逐步改變中央和地方財權事權不相匹配的格局；同時正確處理政府與市場、公益性與營利性的關系，引導地方政府投資需求，順應國家宏觀政策調整方向，順應經濟增長方式與產業結構調整方向，發揮市場在資源優化配置中的基礎性作用，理順地方債務形成機制，規范地方舉債行為，著力在以下幾方面尋求突破：

第一，深化改革財稅體制，逐步建立中央與地方財權事權相適應的投融資體制，調整財稅分級結構，擴大地方財政收入，保持地方財政收入的穩定性和可持續性，增強地方政府防范和應對債務風險的能力。

第二，強化地方財政經營預算制度執行，強化預算制度的約束力，按照量入為出、量力而行的原則，編制地方中長期投融資戰略規劃，因地制宜，根據投資需求合理確定融資負債規模，保持可運作資產與負債動態平衡，保持地方財力與地方債務動態平衡。

第三，完善政府績效評價體系，加快轉變政府職能，改變唯GDP增長的政績觀和地方干部考核任用選拔機制，改變主要依靠投資拉動的粗放型經濟發展方式，將產業結構調整、節能環保、綠色GDP、地方債務風險管理等指標納入綜合評價體系，引導科學合理的地方政府投融資需求。

第四，規范地方政府合理舉債，在地方財力存在制度性缺口的現實情況下，中央對地方政府因發展地方經濟融資舉債的合理訴求應予以科學引導，調整或出臺相應的法律法規，為其直接舉債提供完善的制度保證；同時也需明確界定地方政府舉債的審批流程和管理權限，嚴格控制債務規模、結構及投向。事實上，中央目前正試點并逐步推廣這項措施，2013年6月25日，財政部出臺《2013年地方政府自行發債試點辦法》，將試點地區范圍由此前的4個擴大至6個，且本次試點的上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東均屬經濟較發達地區，因此可以預計，地方政府自行發債將逐步推廣至全國范圍，并作為地方政府規范化融資的基本制度固定下來，有利于實現地方債務透明化、規范化、市場化管理。

4.2 加強和深化地方債務風險預期管理

第一，建立和完善地方政府債務管理機制。加強地方政府對平臺公司的統籌規劃和對平臺債務的統一管控，改變地方融資平臺及債務多頭管理、統計不實、監管困難的不利局面，建議可由地方財政、審計等職能部門組成債務管理協調機構，將所有政府性債務，包括直接間接、顯性隱性、擔保或有等，一律納入集中管理，進行動態監測和有效統計。同時結合地方經濟規模、財政收入等實際情況，合理評估財政承受能力和償債風險，對地方債務進行總量控制、均衡發展。

第二，建立和完善地方政府債務風險預警機制。在現有體制下，建立起規范的地方債務信息公開披露制度，由權威部門定期統一發布，這是維護金融穩定和信用市場建設的重要舉措。探索建立并完善地方債務風險預警指標體系，比如地方財力率（債務余額與財政收入比率）、債務負擔率（債務余額與GDP的比率）、債務依存度（當年債務增加額與總支出的比率）、償債率（當年債務償還額與當年可支配收入的比率）等指標，科學合理設定債務規模安全線和風險指標控制范圍，以便具體衡量和評判各級地方債務風險程度及償債能力，為及時有效防范、控制和化解債務風險提供決策依據。

第三，建立和完善地方債務約束機制。在加強國有資本經營預算機制的財政體制框架下，建立并完善地方債務形成和增長的財政預算約束機制，嚴格規范舉債融資過程，防范潛在風險。同時為確保不發生違約風險，針對當前的存量債務和將來可能的增量債務，各級地方財政通過年度預算安排、財政結余和其他形式收入等途徑綜合統籌，建立與債務規模和風險程度相匹配的財政償債專項基金，保持其穩定增長，有效防范突發性償債風險。

4.3 加強和深化地方政府融資平臺規范化、市場化建設

在管理層進一步加強地方政府融資平臺治理整頓的政策背景下，深化改革、創新發展、轉型升級是地方政府融資平臺規范化、市場化建設的重要途徑和必然選擇，也是償還地方債務和化解風險的有效舉措，主要從以下幾方面入手：

第一，對地方政府融資平臺進行市場化的資源整合。按照國務院加強地方政府融資平臺公司治理的政策導向，對一些設置管理混亂、市場運作不規范、資產質量較差、負債水平較高、償債能力較弱、行業發展前景暗淡的平臺公司，進一步加大清理整頓力度，同時充分發揮地方政府在資源優化整合、資產兼并重組中的組織決策領導作用。

第二，繼續做優做強平臺公司，提高資產質量，提高償債能力。地方政府進一步盤活國有存量資產，將優質資產、經營性資產逐步注入平臺公司，提高國有存量資產市場經營效率，對負債率較高、資本金不足或不實的平臺公司應要求其限期注入優質資產資源，提升應對債務風險能力，保持資產與債務動態平衡。同時由于地方債務大多用于投資，在其過程中形成了相應的增量資產，部分投資資產屬于經營性或準公益性，預期會產生較為穩定的現金流及收益，該類增量資產也將進一步夯實平臺公司健康長遠發展的基礎。

第三，完善平臺公司治理結構，打造規范化、市場化經營運作投融資平臺。按照現代企業產權制度構建獨立運作的法人主體；按照現代企業制度構建政企分開、政資分開、自主經營、自負盈虧的市場經營主體；嚴格按照《公司法》要求，建立健全股東大會、董事會、監事會和管理層“三會一層”的議事規范，建立健全科學、民主、高效的投融資決策、執行和監督機制。

第四，進一步拓寬融資渠道，優化債務組合。逐步改變以傳統銀行貸款間接融資為主的結構，充分利用政策導向，借助市場化融資工具，如短融、中票、企業債、私募債、資產證券化等，在進一步完善信用評級體系和風險定價機制的基礎上，積極引導、鼓勵和支持符合條件的平臺公司大力發展直接融資，形成調整融資結構、優化債務組合、分散融資風險、降低融資成本的多元化融資格局。

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