菲律賓南海政策發展動向與中國的對策建議

王子卿　蔡宏俊

[摘 要]近年來，菲律賓在南海與中國的領土主權爭端、海域劃界等問題上呈現出激進化的特征，加速戰略資源的攫取和強化島嶼實際占領，企圖借助外部力量推動南海問題擴大化和國際化。南海爭端愈發復雜，內容涉及主權、權利和資源，中國處理南海爭端的對策，除了堅持“擱置爭議，共同開發”方針，還應采取更加靈活務實的方法，以求通過外交途徑，和平解決南海爭端。

[關鍵詞]南海爭端；南海政策；對策思考

[中圖分類號]D823 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）04 — 0075 — 02

近年來，南中國海正陷入多事之秋，以菲律賓為首的各國不斷挑起爭端，菲律賓美國聯合軍演，菲律賓公務船掃射臺灣漁民，將南海爭端提交國際仲裁等等，各種熱點事件此起彼伏。南海周邊各國一邊加緊軍事力量發展，一邊加速海洋資源掠奪，同時積極表現出歡迎區域外國家插手南海爭端的意愿，以求推動南海爭端擴大化和國際化。中國正實際面臨著“島嶼被侵占，海域被分割，資源被掠奪”〔1〕的嚴峻形勢。

一、復雜的國內外背景造就激進的菲律賓南海政策

時至今日，南海爭端內容已經逐漸演變成“南海周邊國家主權要求和利益訴求不斷擴大化、專屬經濟區和大陸架主張重疊所產生的矛盾沖突不斷擴大化、以海洋權益為核心的競爭不斷擴大化”。〔2〕在南海周邊各國中，以菲律賓為首的“相關聲索國”在其政策導向下，事實上成為了在南海爭端上與中國對立的“急先鋒”。

自2010年阿基諾三世上臺以來，菲律賓結束了阿羅約執政期間與中國的“蜜月期”，在南海問題上持續加碼，其南海政策也逐步向激進化轉變，呈現出明顯的激進化特征：

一是捍衛“主權”。2011年6月11日，菲律賓總統辦公室宣稱將南海更名為“西菲律賓海”。同年8月5日，菲律賓外長羅薩里奧在“南沙爭端：遠景與政策效應”論壇上宣稱：“中國以九段線擁有整個‘西菲律賓海的主張是南沙爭端的關鍵”。

二是加緊資源開發。2011年3月，與菲律賓政府簽約在南海爭議海域勘探油氣的英國石油與礦業公司在爭議海域“作業”被中國巡邏船阻止，菲政府立即派出兩架空軍戰斗機與中國巡邏船對峙。同年6月，菲律賓能源部又啟動了第四輪國際能源合同招標。

三是積極推動南海爭端解決機制的東盟化、國際化。菲律賓政府采用“穿梭外交”方式，深刻影響了東盟對南海問題的政策導向。在其總統阿基諾三世的呼吁下，東盟作為一個整體與中國在南海爭端解決的談判上逐漸成為一個基本共識。隨著美菲關系的改善，菲律賓積極歡迎美國插手南海事務，并宣稱“將有關問題轉交聯合國裁決”，積極促進南海爭端的國際化。

二、菲律賓南海政策的影響因素及發展趨勢

菲律賓南海政策向激進化轉變的背后是其復雜的國內外背景，在這些國內外因素沒有明顯變化之前，菲律賓的南海政策在未來幾年不會有太大改變。

影響菲律賓南海政策的國內因素主要包括資源因素和軍方因素兩方面。“爭奪南海資源是菲律賓卷入南海爭端的一貫目的，也是主要動機。”〔3〕南海海域蘊藏著油氣資源豐富，僅南海禮樂灘“郁金香”氣田天然氣儲量20萬億立方英尺。菲律賓對南海油氣資源的依賴事實上促進了菲律賓政府南海“維權”行動持續增加。另一方面，菲律賓軍方的利益也是菲律賓南海政策激進化的重要推手。為了維護軍方的利益，菲律賓總統阿基諾三世多次向參議院提出增加軍費開支，而發展軍事力量，炒熱南海爭端無疑為其這一目的提供了絕佳借口。

影響菲律賓南海政策的國際因素主要是中國的日益發展和美國的介入與支持。由于菲律賓的南海主張大部分與中國的南海歷史性主張存在重疊，而中國對菲方宣稱的主張和依據持堅決反對態度，菲律賓也就成了在南海主權爭端與中國主權爭端最激烈的國家，隨著中國經濟的日益發展和海上軍事實力的壯大，菲律賓擔心中國發展威脅其既得利益，政策導向開始趨于針對中國的激進化特征。與此同時，美國“重返”亞太和高調介入南海爭端加大了菲律賓強化其南海政策的決心。正是由于菲律賓的激進化南海政策，菲律賓成了美國“重返”亞洲最受親睞的對象，而菲律賓利用美國的支持，達到遏制中國，維護期利益的目的。

縱觀近年來菲律賓圍繞南海爭端實施的一系列政策，可以判斷出，未來幾年，在中國經濟持續發展和區域外國家支持的國際環境沒有太大改變，資源需要更加緊迫的國內壓力沒有緩解的背景之下，菲律賓的南海政策會在圍繞以加速開發資源、爭取東盟各國和區域外國家的支持、推動南海爭端國際化等方面進行進一步強化。

三、中國在南海爭端問題上的對策思考

長久以來，中國政府在處理南海爭端上始終遵循著1978年鄧小平提出的“主權屬我，擱置爭議，共同開發”的原則。然而三十多年后的今天，地區和國際形勢已經有了很大的變化。面對日益復雜的南海問題，中國除了要拿出反思“擱置爭議、共同開發”原則的勇氣，更要從國際、地區、國家三個層次進行對策的思考。

（一）國際層次

第一，妥善應對區域外大國介入南海爭端

對待以美日為首的區域外大國借維護南海海上通道的安全為由插手南海爭端，中國政府應根據實際情況，改進并完善南海政策。

一是要加強現代化海軍和海上執法力量建設。強大的海軍是維護我南海主權的堅強力量，更是和平解決南海爭端的基本保證。遠洋安全靠海軍保證，近海的執法也需加以重視。目前，整合了海監、漁政、緝私、邊防海警的中國海警局正在整合和發展之中，海警局必將為維護中國南海主權和合法權益進一步進行整合并發揮重要作用。

二是要加速海上資源開發力度。在區域外國家介入南海油氣爭端之后，南海油氣資源的開采已經事實上進入國際化的狀態。在面對復雜的現狀，中國政府一方面要大力發展自主開采油氣技術，必要時向爭議區域前進，另一方面還可有意識地與美國石油公司合作開發油氣資源，強化與區域外國家的“利益捆綁”。

第二，加強輿論宣傳，掌握并利用好國際話語權

伴隨著南海爭端日漸升溫，特別是菲律賓政府要求國際仲裁的情況下，圍繞南海爭端的國際話語權顯得爭奪日趨激烈。對于中國而言，占領輿論陣地制高點，不僅有利于對外合理闡釋中國的南海政策，更能向世界傳遞中國政府致力于維護南海和平穩定的積極信號。

一是要合理對待外部輿論。對于學術爭論和善意建議，中國政府要真誠接受，取長補短；對于惡意重傷和惡意的曲解，中國政府要堅決予以反駁。二是要統籌規劃好輿論宣傳。在南海爭端向著國際化發展的現在，中國政府不能僅僅停留在從法理、歷史等角度證明我南海權益，更要利用輿論宣傳中國在南海的合法權益和正當訴求。

（二）地區層次

今日之南海，尚沒有行之有效的危機管控機制，可能因為一件突發事件導致爭端升溫甚至引發局勢失控。東盟作為本地區的國際組織，應該擔起與中國一道推動”南海行為準則”這個危機管控機制的磋商和簽署。而中國政府也應積極推動和東盟的相關領域合作，增強信任，堅決反對域外國家插手南海爭端。

第一，中國政府以更加積極的態度推動“南海行為準則”的制定

近年來，東盟與中國在經濟貿易領域的合作在不斷深化，中國已經成為東盟最大的貿易伙伴和第一大出口目的地。東盟和區域外國家十分期望與中國簽署“南海行為準則”，確保和平穩定的地區環境。中國政府應該審時度勢，以積極地態度推動與東盟就“南海行為準則”相關問題的磋商，維護并發展中國與東盟良好的貿易關系。這一政策可以增加中國與東盟間的互信，對于維護中國在南海的合法權益，保持地區的和平穩定具有重要的意義。

第二，深化與東盟各領域交流合作，維護南海航行自由和安全，促進地區經濟繁榮，反對域外國家插手南海爭端

和平穩定的地區環境有利于南海爭端的和平解決，并且符合各方共同利益，作為地區大國，中國有權利也有義務與東盟加強各領域合作，參與本地區海上安全合作，保證海上航道安全，反對任何外部國家和勢力以“維護南海航行自由”介入南海爭端。

（三）國家層次

中國和爭端國缺少有效的雙邊措施，缺乏信任機制，各方都在爭奪占領島嶼、島礁。中國日益的發展強大讓爭端國存在危機感，即不愿通過雙邊機制解決問題，反而推動南海爭端的國際化。當前中國政府的首要任務是增加中國與爭端國的政治互信，擱置爭議，共同開發資源。

第一，積極與相關爭端國協商建立相互信任措施

2002年中國與南海周邊各國簽訂的《南海各方行為宣言》中表示：“在和平解決它們的領土管轄爭議之前，有關各方承諾本著合作與諒解的精神，努力尋求各種途徑建立相互信任措施。”而與相關爭端國的綜合國力對比實力明顯占優的中國應主動承擔起尋求構建雙邊溝通合作機制的任務。為防止雙邊協調磋商演變成多邊談判，中國政府需要尋求通過成熟的相互信任措施，配合有效的危機管控機制，使爭端處于雙方可控范圍之內，預防南海爭端向不可控方向發展，謀求南海爭端的和平解決。

第二，倡議有關各國停止對南海資源片面開發，代之以共同開發

南海爭端的產生與南海發現豐富的油氣資源有著直接聯系，也是導致南海權益爭端的主要誘因。但從中國目前的綜合國力和工作重心來看，都不允許采取強硬措施扭轉各爭端國瓜分南海油氣的現狀。共同開發資源作為一項臨時性措施被中國持續采用，但相關爭端國對南海的片面開發卻是造成爭端的導火索。中國政府要在多邊合作機制中倡議堅決反對任何國家對南海資源的片面開發，推動在爭議海域的“共同開發”，并善于利用非政府組織對話機制即“第二軌道”闡述自己的意見，以維護地區的穩定局勢，待到時機成熟時和平解決南海爭端。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕吳士存，朱華友.聚焦南海：地緣政治·資源·航道〔M〕.北京：中國經濟出版社，2009：3.

〔2〕李國強.中國南海諸島主權的形成及南海問題的由來〔J〕.求是，2011，（15）：51.

〔3〕陳丙先.淺析近年來菲律賓的南海政策〔J〕.梧州學院學報，2012，（05）：34.

〔責任編輯：王 珍〕