推進我國農村土地流轉探析

王艷芳

[摘 要]在農村土地快速流轉的同時，存在著糧食安全、農民權益保障、拉美陷阱等方面的挑戰。因此，實現城鄉一體化發展，全面建成小康社會，要建立長效機制，有序推進農村土地流轉。

[關鍵詞]土地流轉；城市化；農民權益

[中圖分類號]F321 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）04 — 0093 — 02

農村土地流轉不僅有利于發展適度規模經營，推進農業現代化，增加農民財產性收入，調動農民生產積極性，而且有利于城鎮化、工業化的發展進程。因此如何正確認識、有序推進農村土地流轉成為事關城鄉一體化發展的重要任務。

一、農村土地流轉的現狀

2008年10月，中共十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。政策出臺之后，農村土地流轉的速度逐步加快。據統計，2010年土地流轉總面積占整個承包地面積達到13%， 2012年底達到21.2%，全國家庭承包耕地流轉總面積達到2.78億畝。在農村土地流轉過程中，逐漸形成了比較顯著的特征和模式。

（一）流轉特征

當前，我國農村土地流轉的特征主要表現在三個方面：非農非糧化明顯、區域差異較大、政府和集體作用明顯。

1.非農非糧化明顯

在市場經濟體制下，土地流轉有利于提高生產效率和規?；洜I程度。由于糧食生產比較效益偏低，市場機制使得流轉出去的土地越來越傾向于非農生產經營，特別是非糧食種植，導致耕地“非糧化”和“非農化”。在逐利沖動下，新型主體和工商資本進入農業越來越普遍，大多從事高效農業、或者非農產業。目前糧食播種面積能夠保持相對穩定，一定程度上是因為還有大量普通農戶在務農。近年來，農戶間流轉的比重持續下降。在全部流轉耕地中，2010年流轉入農戶的占68.8%， 2012年占64.7%。同時，流入企業的比例逐年上升，2010年占8.0%，2012年占9.2%。基于廣州的調查表明：流轉前用于種糧的農地所占的比例為48.15%，而流轉后僅為4.55%，降低了43.6%?！?〕

2.區域差異大

我國幅員遼闊，不同地域經濟社會發展水平存在較大差異，從而導致各地土地流轉進程表現出較大的差異。整體表現的趨勢是：易于集中連片、規模化生產的平原地區的土地流轉率較地勢復雜、零星分散的山地丘陵地區高；經濟發展迅猛的地區較經濟落后地區土地流轉率高；地理位置優越的城郊土地流轉比偏僻邊遠地區高。2012年，耕地流轉面積占耕地承包面積比重最高的省級行政區域是上海市，比重是60.1%，其次是江蘇、北京、浙江，分別是48.2%、48.2%、42.9%，均遠遠高于全國平均水平的21.2%。

3.政府、集體作用明顯

無論是在發達地區還是偏遠落后地區，政府、農村集體在土地流轉中都發揮著重要的作用。法律規定土地歸“農民集體”所有，而具體誰代表農民集體法律并沒有明確界定，地方政府、村集體組織基于政策主體、信息、人力資本等方面的優勢，往往成為集體土地流轉過程中的主導者。政府從政策引導、市場主體培育、產業扶持和建立土地流轉支持和保障體系等多個方面影響農村土地流轉，特別是2004 年國務院出臺“增減掛鉤”政策后，地方政府促進農村集體建設用地流轉的內驅力大大增強，形成了各具特色的流轉模式。

（二）流轉模式

目前，農村耕地流轉的主要方式有轉包、出租、互換、股份合作、轉讓流轉等。地方政府在推進土地流轉過程中，積極探索，形成了比較有代表性的流轉模式。

1.珠三角農村股份合作制模式

農民通過土地承包權獲得配置股權，將手中的土地交給村集體成立的經聯社或經濟社統一經營。經聯社或直接出租土地，或建成廠房出租。土地入股，農民的土地經營權物權化；農民變股民，憑股權證定期分紅；建立“固化股權，出資購股，定期調整，合理流動”的股權新機制。

2.成都“還權賦能”模式

還權賦能的字面含義是歸還財產權利，并賦予更完備的產權權能，就是農村集體土地的使用權、經營權還給農民，派生出來的轉讓權還給農民。在全面確權的基礎上，農地承包經營權、山林承包權、集體建設用地使用權以及房屋產權可以規范流轉，土地指標可以交易。

3.土地信托模式

土地信托，指土地所有權人（委托人）為有效利用土地，提高不動產的開發與經營效率，而將土地信托于受托人，由受托人利用其專業規劃與管理，將開發經營的利潤作為信托受益分配金交付給受益人。

4.重慶地票模式

所謂“地票”，指包括農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地，經過復墾并經土地管理部門嚴格驗收后產生的指標。這些指標被開發商購得，將之用于開發，實現城鄉建設用地空間上轉移、價值放大， 克服了農村建設用地交易存在剪刀差的缺陷， 地票價格的高低直接與拍賣價格掛鉤，無論是靠近城市的郊區土地， 還是偏僻的遠郊區縣的土地， 都有可能獲得大體相當的土地價格。

二、農村土地流轉面臨的挑戰

農村土地流轉，目的是要提高土地的產出效率，現實中也確實產生了較好的經濟效益。與此同時，隨著土地流轉規模的擴大，我國也面臨著一些現實的挑戰。

（一）糧食安全如何保證

農業是國民經濟的基礎，糧食是基礎的基礎，確保糧食安全是農業政策也是農地制度的重要目標。確保糧食安全，必須保證耕地數量不下降，即嚴守18億畝耕地紅線，確保糧食種植面積。一般來說，通過農戶之間自主自由交易實現流轉的土地會保持原有用途。而通過鄉村集體提供中介服務流轉的土地一般會改變土地原有用途。目前存在的幾種主要流轉模式，沒有任何一種模式的主要目標是提高種糧積極性、穩定種糧面積的。當前，農戶間流轉的比重持續下降，流入企業比重逐年提高，特別是如果大規模流轉，市場機制作用下比較利益的驅動，對糧食種植面積將帶來現實的挑戰。

（二）農民權益如何保障

土地流轉是一項系統工程，“確權”是基礎，“流轉”是核心，“配套”是保障。在農村土地流轉中，農民群體地位存在先天的弱勢，話語權小，容易受到土地發包方或基層政府以及土地受讓方的侵害。發包方或基層政府往往以土地規模經營等為借口，以低價租用、強行反租、強行轉讓等手段獲取租金利益或是克扣農民土地流轉收益等，使得農民的土地流轉收益受到嚴重侵害?？傮w而言，農民集體所有權“有點虛”、土地承包權“有點輕”、流轉收益權“有點低”、話語權“有點小”、合作利益權“有點險”。 〔2〕

（三）拉美陷阱如何避開

巴西、阿根廷和烏拉圭等拉美國家在殖民地時期產生的大地產制度在獨立后仍被保留。土地高度集中推動工業化快速發展過程中收入分配差距迅速擴大，當占大多數的農民無法提高收入水平、只能住貧民窟時，其經濟發展的基礎不足、后勁不足，進而陷入中等收入陷阱。當前，我國服務業吸納就業能力弱、制造業產業結構低端化、農業規?；洜I矛盾相對較小，土地仍然是農民最重要的社會保障。而目前的土地流轉方式使“貧者越貧，富者越富”，固化了農村階層結構。〔3〕在社會配套措施沒有完善的情況下，大規?？焖偻七M土地流轉，陷入“拉美陷阱”的風險較大。

三、有序推進農村土地流轉的建議

當前，農民對土地的依賴性較強，又缺乏有效的保障體系，快速推進土地流轉，失地農民就有可能出現無房、無地、無保、無業，從而對社會不滿，引起社會動蕩。因此，促進農村生產力發展，推進城鄉一體化進程，就必須有序推進農村土地流轉。

（一）完善農村土地產權制度

土地的有序流轉，必須明確土地產權。產權的界定對資源的配置及使用效率起著決定性作用， 是一切產權制度安排有效性的根本前提。因此，必須在法理和實踐上對農村土地產權進行界定，對農民土地承包經營權的期限進行明確，降低不確定性和農民的預期，提高流轉的期限，促進規?；洜I。加快推進農村土地產權的確權頒證，在完成農民承包土地確權頒證工作的基礎上，賦予農民清晰而完整的土地產權， 保障農民擁有對土地的占有、使用、收益和處分的完整權能， 探索農民以轉讓、出租、入股、抵押和擔保等實現土地產權的具體形式， 以最大化農民的土地財產價值。

（二）建立完善農民權益保護機制

保護農民權益，就要提高農民保護自我權益的意識和能力，拓展農民權益保護的途徑。一是建立農民利益表達能力提高機制。采用政府購買公共服務的方式，為農民免費提供法律服務，提高農民的組織化程度及其在土地流轉中準確表達自身利益訴求的能力和談判的能力，引導農民采用適宜的表達方式與技巧維護自身在土地流轉中的利益。二是健全農地流轉中的利益表達機制。完善組織化表達渠道和公開輿論表達渠道，打造土地流轉中的利益表達平臺，建立農地流轉中公眾利益表達與政府回應的互動機制。三是建立土地流轉收益分享機制和社會保障機制。在農地大規模流轉的地方，推行以土地經營權入股的方式進行流轉，讓農民分享土地收益。對于自愿放棄全部農村土地承包經營權的農民，政府應將其及時納入社保范圍，享受市民待遇。對于農村建設用地流轉，要根據具體情況，置換城市住房。

（三）建立規范透明的農村土地流轉市場體系

規范透明的土地流轉市場體系是土地有序流轉的組織保障。一是形成土地流轉市場網絡。逐步建立土地流轉平臺和縣鄉村三級土地流轉市場，實現流轉信息上網，強化信息溝通、政策咨詢、合同簽訂、價格評估等流轉服務。二是規范流轉程序，進一步加強農村土地承包經營權流轉管理，規范農村土地經營權流轉行為。政府要對農民承包地發放確權證書，規范土地流轉合同，避免發生因時間長、合同責任義務不清、原因不明等情況所導致的糾紛，維護土地流轉雙方的合法權益。三是激勵土地流入主體種糧的積極性，將種糧補貼的補助對象確定為直接經營土地的農民，并將補貼更多傾向于種子、化肥、農機等方面。四是強化土地流轉監督機制。加強耕地流轉用途的監督，流轉的土地不能改變土地性質，對于改變用途的要堅決進行糾正。

（四）完善農村成人教育培訓激勵機制

實行免費教育或者給予補貼，激勵廣大農民積極參加成人教育培訓，增強其可持續發展能力。一是培育新型職業農民和現代家庭農場主，可采取補貼學費、學習合格給予認證等方式，激勵農民參加培訓。對學習完一定課程、符合一定標準的學員，頒發特定的證書，作為享受農業支持政策、特定領域準入（如成為家庭農場主）等的憑證。二是免費對所有農民提供法律、經濟、管理等方面的培訓，提高其在土地流轉過程中維護自身權益的能力、表達自身利益需求的能力和談判過程中的技巧。三是多途徑提高農民職業技能，針對從事農業還是其他行業，利用現有的職業教育資源，有針對性地提供培訓，采取免收培訓費、其他費用自理的方式進行，提高農民的就業能力。四是加強土地流轉前后農民的教育培訓，從思想觀念、生活方式、就業技能等方面進行全面培訓，使其融入城市生活，真正市民化。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕陳利昌，李帥.農村土地流轉的現狀及完善對策〔J〕.農村經濟，2012，（12）：90-92.

〔2〕何紅衛，余愛民，胡小芳.土地流轉七個重大問題〔N〕.農民日報，2013-10-29-04.

〔3〕余練.大規模土地流轉與農村階層固化〔J〕.中共杭州市委黨校學報，2013，（3）：73-79.

〔責任編輯：史煥翔〕