村級民主治理“七字訣”工作模式的個案分析

吳春梅　向蓓

[摘 要]基層的實踐創造是民主治理實質性推進的重要源泉。“談、問、議、管、辦、督、評”的“七字訣”工作模式是湖北省沙洋縣在村級民主治理實踐中總結出來的，是群眾談事、干部問事、集中議事、民主管事、高效辦事、跟蹤督事、公開評事這“七事”制度的高度概括。該工作模式是政治制度化、制度運行標準化的有益探索，既具有現實可行性，亦具有良好的運行績效支撐，值得深入總結經驗和推廣應用。

[關鍵詞]村級民主治理；“七字訣”工作模式；政策啟示

[中圖分類號]D422 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）04 — 0095 — 03

在基層民主建設、農村公共服務體系建設和大力發展現代農業與集體經營的現實背景下，如何有效發揮農民的主體性和創造性，讓農民與新農村一起動起來，是農村基層建設面臨的一大難點問題。湖北省沙洋縣探索的“七字訣”工作模式具體指“談、問、議、管、辦、督、評”，是群眾談事、干部問事、集中議事、民主管事、高效辦事、跟蹤督事、公開評事這“七事”制度的高度概括。沙洋縣針對村務公開上搞“籠統”和避重就輕、村級管理中不經村民代表會議討論就少數人說了算、甚至在“三資”處置中暗箱操作以躲避監督等問題，在壽廟村提出的“七字訣”工作模式的基礎上，不斷加以總結完善，逐漸形成了一個日趨完善的村級民主治理工作模式，通過前期示范帶動后逐步在沙洋縣內全面推廣。2009年12月，沙洋縣出臺《關于全面推行村級民主管理“七事”制度的實施意見》，還將“七字訣”具體細化為《村民主懇談制度》、《村兩委干部問事制度》、《重大村務民主決策程序》、《村民主理財八字合章制度》等17項工作制度，并制定了“七字訣”工作法流程圖，村民可以從流程圖上直觀地了解自己在該工作模式中應享有的知情權、參與權、決策權、監督權，使村民自治得到有序開展，同時還將“七字訣”涉及的相關制度和村務公開民主管理方面的相關文件編印成《沙洋縣基層民主政治建設資料匯編》小冊子，下發至278個村（社區），指導村級民主治理工作。本文以壽廟村這一典型個案為基礎進行深入探析。

一 、“七字訣”工作模式的現實可行性

首先，模式簡單、概括、全面、易行。該模式將繁瑣的、全面的七事制度簡要的概括為七個字，非常簡潔、明了、朗朗上口，村干部和群眾都覺得通俗易懂，容易記住。該模式所包含的內容涉及民主治理的方方面面，可操作性強。它既能讓稱職的村干部都有能力按其要求來貫徹執行并承擔自己的責任，能為群眾提供多元化的交流平臺，使他們更容易和更方便快捷地與村干部溝通交流，及時向村兩委反映他們遇到的問題，亦有利于群眾對村干部的工作進行有力的監督，真正發揮民主在村莊治理中的作用。

第二，模式邏輯性強，步步深入，環環相扣，缺一不可。每一個步驟都是民主治理不可或缺的有機組成部分。“群眾談事”為群眾提供了一個與村干部直接對話的平臺。將每個月5號明確規定為民主懇談日，同時也是黨員學習日，無論是黨員還是村干部都要聚集到一起學習，因而是一個很好的群眾向干部反映問題以及干部了解群眾生活的的契機。借助這個機會來收集民意，既節約了時間，也減少了成本。“干部問事”提倡干部的主動性，主動收集群眾的意見和關心他們遇到的問題，悉心聽取民意，聆聽他們的心聲；主動關心群眾，讓他們深刻的感受到村干部對村中事務的熱情。“問事制度”要求村干部做到“把事情問清、把原因摸清、把群眾要求理清”。村干部按照責任分工，分別聯系村民小組、黨員和困難群眾，主動問事，開展結對幫扶等，幫助群眾解決實際困難。村干部人均一冊問事本，做好問事記錄，定期交流和檢查，并作為年度考核的重要依據。“集中議事”集中體現了村級民主管理。一個村的事情由少數人來決定，那不叫民主。村中集體的事務如果能夠在廣大村民的參與下進行，那么這項事務肯定會得到廣大村民的支持，民主的作用也就能夠發揮出來了。“民主管事”讓村民不僅參與到村級事務中，而且讓他們自己來管理，非常好地踐行了村民自治的精神與內涵。讓村民來管理村中的事務，并行使監督權，進一步體現了民主，踐行了村民自治。“高效辦事”認為光民主不行，還要有效率。當然效率的民主嵌入需要有效監督的配合。監督了還要進行總結反思，因此最后一事即“公開評事”。由黨員代表進行評議，特別是民主測評，村兩委干部每半年向黨員群眾代表做一次述職述廉。這對提高服務能力、轉變工作作風起到了一定的促進作用。“七事”制度將村中事務精煉為一個閉合環上的七個結點，環環相扣，缺一不可，構建了一套全面、完整、概括、可行、實用、有邏輯性的封閉循環的一個村級民主治理工作模式。

第三，以群眾為中心，處處為民著想。“七字訣”處處體現民意，以群眾為中心，以為人民服務為宗旨，事事關心群眾，幫助困難群眾解決生活中的各種實際問題。“群眾談事”，為群眾提供一個交流平臺。“干部問事”，干部主動關心群眾的生活，幫助群眾解決實際的困難。“集中議事”，尊重群眾的意見，讓群眾參與到村級民主治理的各項公共事務中來，讓群眾有真正的發言權。“民主管事”，讓群眾來自治，自我管理，自我監督，真正的當家作主，共同治理好村莊的各項事務。這些都極大的發揮了群眾的智慧，讓群眾廣泛的參與到村莊事務的治理當中，體現了村民的主人翁地位，打破了村干部說了算的陋習。強調村莊民主治理中村民的主體性地位，極大地激發了群眾的創造性和參與熱情，吸引更多的群眾參與到村莊事務的治理中，從而煥發了村級民主治理的生命力。

二、“七字訣”工作模式的運行績效

首先，村民參與民主選舉和民主管理的熱情提高。訪談得知，壽廟村每次召開村民大會，參與村干部選舉的人數都超過了仍居住在家的村民總數的80%以上。該村村民2480人，外出打工村民有700-800人，仍居住在家的村民1000多人，每次參加選舉投票的選舉人數都能超過一千人。這一數據足以體現該村村民對參與民主治理的熱情。在民主管理方面，采取了一系列措施，讓村民參與到村莊事務的管理中，真正享有民主權利。如民主理財方面，規定每個月最后一個周五為民主理財日，村組每張財務憑證必須經8個理財小組成員分別蓋上“民”、“主”、“理”、“財”、“同”、“意”、“開”、“支”印章后，方可到鎮農村“雙代管”中心審核入賬。這樣村民就能實質性參與到村級財務的管理與監督中，清楚知道村里集體資產的收支，讓群眾心理都有一個明白賬。僅2009年村民主理財小組就審減8張條據，為集體減少不必要開支2670元，村民們高興地說“只要是理財小組蓋了章的，我們一百個放心”。

第二，村民的民主監督力度加強。民主監督是民主治理的前提和保障。集中議事、民主管事、跟蹤督事、公開評事，不僅使村務公開得到了進一步加強，而且還加大了群眾對村務的監督力度。每次的村級重大事務都會事先召開村委會、黨員會議、村民代表會議，然后召開群眾大會，不漏一個環節，確保了村務公開的實施。2008年，該村5組在全體村民討論通過后將組級林場進行分戶管理，收回資金1.2萬元用來改善組級公路。在修建公路的過程中，有3名村民代表參與監督村兩委與石料廠就用料規格和價格的商議。工程結束后，由小組代表和村民驗收同意簽字后交村理財小組審批。這些程序使民主監督落到了實處。

第三，村民整體收入水平提高。實行“七字訣”工作模式以來，壽廟村基層民主的環境得到進一步優化，村民遇到的各種問題基本都能得到很好的解決，使越來越多的村民傾注在勤勞致富上，整體收入水平有很大的提高。村里的養殖業已呈現良好的發展勢頭，養殖農戶戶平均增收3萬元左右。其中，養豬專業戶近百戶，年生豬出欄近萬頭，年創經濟收入300多萬元。村中的龍蝦養殖、豬魚立體養殖也得到了較快發展。種植業方面，也由過去單一的水稻種植發展到金針菇種植等，種植農戶戶均增收1萬元以上。

第四，村莊更加和諧穩定。壽廟村實行“七字訣”工作模式以后，該模式的內涵與理念已深深嵌入到干部和村民的心中，社會風氣明顯好轉，社會治安發案率由以前的高發案率轉為無發案率，并且近5年無一例信訪案件發生。該模式為村民提供了一個較好的與干部溝通的平臺。村民有事找干部，能夠表達自己的心聲，能夠讓干部充分履行他們的責任，因而沒有必要通過信訪這種方式來解決面臨的問題。該村的干部秉著“七字訣”工作模式的理念，積極主動為群眾辦事，以為人民服務為宗旨，將群眾的利益放在了很重要的位置，關心群眾的生活，主動了解民情，得到了村民的普遍認可，從而使村莊更加和諧穩定。

第五，干群關系改善，村民滿意度提升。通過干部問事，村兩委成員秉著用心做事、多辦實事、善辦好事的宗旨，實行干部責任分工，包組、包農戶，經常聯系村民小組長、村民代表、黨員、困難群眾，主動向群眾問事，定期走訪群眾，集中詢問，定點聯系等多種方式，了解他們在生產生活中的困難和思想動態，幫助群眾解決困難，干群關系不斷改善，村民滿意度亦不斷提升。村干部每人都有一本問事本，做好問事記錄，定期交流和檢查，并作為年度考核的重要依據。該村七組群眾郭家洪因老伴中風，生活不能自理，養女又不在身邊，自己患病住院后，村支書多次上門看望，并向鎮合管辦和民政辦及時反應情況，親自幫助辦理住院手續，解決了醫藥費用，讓郭家洪一家感激不盡。

三、“七字訣”工作模式的政策啟示

“七字訣”工作模式是民主治理的一個新思路，為民主治理創新提供了有益的啟示。純粹理論的創新有時候是很難的，而建立在實踐基礎上的理論創新更有其價值。該村級民主治理實踐創新的政策啟示如下：

首先，要不斷推進政治制度化和制度運行標準化，為村級民主治理提供保障。按照比較政治學的理論，在一個政治制度化程度較高的政治體系中，民眾可以通過各種制度化渠道參與政治和表達利益訴求，實現自己的政治愿望，從而有效地保證政治穩定。相反在制度化程度較低的政治體系中，政府的統治能力停留在較低的水平上，不能為民眾提供暢通的參與渠道，更不能容納和疏導體制外的政治參與，民眾的上訪和暴力抵抗必然導致政治參與的無序擴大，而政治參與的無序擴大必然會帶來政治不穩定。〔1〕制度運行標準化亦會影響村級民主治理的有序發展。“七字訣”工作模式提出以后，相關的配套制度逐步完善，使其生存基礎越來越牢固，整個模式也朝著系統化、體制化的方向邁進，這也是其強大生命力必不可少的養分。制度建設不但保證了村級民主治理各項工作的有序、有效實施，也保障了村級民主治理成果的群眾檢驗和共享，提升其對社會公平的增益度。

第二，要加強干群對話交流平臺建設，為村級民主治理建構骨架。民主治理需要良好的、暢通的溝通平臺這一基礎性骨架。溝通是通過人的主觀努力，使社會有機體之間、各種社會關系之間、人與人之間相互了解，從而達到相互協調，使社會矛盾通過一種融洽的方式得以解決，減少摩擦和對抗，從而減少社會前進的阻力。〔2〕唯有溝通使一個群體共同思維、觀察與行動。〔3〕構建一個對話溝通的平臺，能夠促進干部與群眾之間更好的交流與互動，增強彼此的了解與互動，減少干群矛盾，更好的化解危機與沖突，促進村莊的和諧發展。缺少持續的、通用的和非正式的溝通渠道就意味著在發現問題和處理危機方面所用的時間會更長。〔4〕“七字訣”工作模式通過“民主懇談日”這一溝通平臺，為村民和干部之間提供了一個溝通平臺，并將其作為一種制度來遵守，簡單易行，卻貴在制度化、標準化的堅持。

第三，要培育村民的主體性意識和參與能力，為村級民主治理輸送新鮮血液。群眾是民主治理必不可少的，并且支持著民主治理的發展，就像新鮮的血液流淌在每一個角落，發揮著它應有的作用。讓群眾廣泛參與民主治理，不僅提高他們的理性思維和培育他們的公共精神，有利于達成地方共識，提高村莊凝聚力和戰斗力。給群眾發言權，公開的討論有利于群體之間的相互理解，加強群體之間的溝通。群眾的積極參與增進了他們對公共事務以及民主的理解，有利于消除干部與群眾之間的隔閡與矛盾，減少了他們的不滿情緒。民主政治的核心問題是人民的政治參與，人民的參與過程是實現民主的根本途徑。因此，積極鼓勵公民的政治參與，將是貫穿中國所有政治改革的一條主線。〔5〕并不是說一個更強調參與的體制本身就能夠祛除我們社會里所有的不公平，而是說低度參與和社會不公平是如此的相互蘊涵，一個更公平的、更人道的社會需要一種更強調參與的政治體制。〔6〕民主的核心就是自治原則，自治原則要求全體公民都有權參與公共事務。〔7〕“七字訣”工作模式非常注重群眾的參與，把群眾的利益放在首要的位置，給予群眾充分的話語權，讓群眾參與民主治理，收集群眾的智慧，讓群眾來監督，這一點對村級民主治理的發展是至關重要的，也是不可或缺的。

第四，要提高效率，彰顯民主治理的活力。提高民主治理過程中的辦事效率不僅能夠大大提高群眾的滿意度，同時也能實現新公共管理理論中政府治理的價值目標。盡管在民主治理中學術界的主流觀點認為民主與效率難以統一、相互沖突、難以兼得，屬于“二元悖反關系”。但是新公共管理理論興起后效率至上的弊端日益顯現。有效率的民主才能充分顯示其活力和生命力，而效率亦可從民主中尋獲支持。〔8〕越來越多的學者也用實證案例證明了在治理中民主與效率是可以統一的、協調的。“七字訣”工作模式將提高效率放在了重要位置，其取得的成效也顯示了效率對村級民主治理的價值，有利于確保村級民主治理的可持續。

第五，要加強監督，保障民主治理高效運行。民主監督是為了防止個別利益危害整體利益，維護村莊正常治理秩序，實現有效的村務管理而對村莊公共權力實施的一種必不可少的調整和控制措施 〔9〕。有力的監督是民主治理發展的保障。“七字訣”工作模式通過跟蹤督事、公開評事來加大民主治理的監督力度，保障民主治理創新實踐的順利完成。只有做好監督工作才能得到人民的認同以及社會的認同，群眾才會更加積極的參與到民主治理的事務中去，群眾的滿意度也會大大提升，促進民主治理的工作也能得以改進，民主治理的效率得以提高，從而最大限度的發揮制度的約束作用。總之，有力的監督保證了村級民主治理工作模式的高效運行，使制度規定的各項工作能夠順利完成，真正有效地發揮民主治理的作用。

〔參 考 文 獻〕

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〔3〕 Karl W. Deutsch. The Nerves of Government 〔M〕. Free Press of Glencoe，1963：77.

〔4〕 斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·G.埃格斯.網絡化治理公共部門的新形態〔M〕.孫迎春，譯.北京： 北京大學出版社，2008 ：40.

〔5〕 俞可平.思想解放與政治進步〔J〕.新華文摘，2007，（22）.

〔6〕 C. B.Macpherson. The Life and Tmes of LiberalDemocracy〔M〕.Oxford：Oxford University Press，1977：94.

〔7〕 戴維·赫爾德.民主的模式〔M〕.北京：中央編譯出版社，1998：406.

〔8〕 吳春梅，石紹成. 民主與效率：沖突抑或協調——基于湘西乾村村莊治理實踐的實證分析〔J〕. 中國農村觀察，2011，（03）：13-23.

〔9〕盧福營.農民分化過程中的村治〔M〕.海南：南方出版社，2000：178.〔責任編輯：史煥翔〕