農(nóng)村社區(qū)公共品供給機制創(chuàng)新

高振　楊晏　蘇萍　韓鵬云

我國農(nóng)村社區(qū)公共品供給在國家治理和村莊治理方面出現(xiàn)了諸多問題，而同屬東亞的日本和韓國在歷史上與我國有相似國情，兩國開展的新村運動取得了開發(fā)農(nóng)村、發(fā)展農(nóng)村的重大成效，值得我國學(xué)習(xí)和借鑒。

一、日韓新村運動中農(nóng)村社區(qū)公共品供給的治理經(jīng)驗和共通邏輯

（一）日本新村運動中農(nóng)村社區(qū)公共品供給的經(jīng)驗

1955年日本開展的第一次新村建設(shè)主要做了三項工作，一是確定推行區(qū)域，二是建設(shè)新村推進(jìn)體制，三是加大對新村建設(shè)的資金扶持力度o1967年日本制定了針對農(nóng)村的“經(jīng)濟社會發(fā)展計劃”，稱為“第二次新村建設(shè)”。在兩次新農(nóng)村建設(shè)運動中，日本農(nóng)村社區(qū)公共品供給呈現(xiàn)出兩方面的特點：一是供給范圍和覆蓋面廣。二是供給品質(zhì)和效益高。日本農(nóng)村社區(qū)公共品供給的成效來源于兩個方面：

一是國家的高投入、法制化和多樣扶持。日本財政收入中農(nóng)業(yè)一般只占1%，對農(nóng)業(yè)的投入?yún)s占財政支出總預(yù)算的10%以上；再加上地方預(yù)算支出，財政支農(nóng)資金超過農(nóng)業(yè)GDP總額。在1961年，日本就以法律的形式確立了《農(nóng)業(yè)基本法》，其后又制定了《農(nóng)業(yè)機械化促進(jìn)法》《農(nóng)業(yè)振興法》《區(qū)域農(nóng)業(yè)開發(fā)法》等系列支農(nóng)惠農(nóng)政策法規(guī)，為農(nóng)村公共品供給提供了法律依據(jù)和保障。日本對農(nóng)村社區(qū)公共品供給的扶持具有層次性和多樣性，包括了農(nóng)業(yè)建設(shè)公共事業(yè)補助、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化設(shè)備補助、農(nóng)業(yè)合作組織支持、農(nóng)業(yè)貸款貼息等多方面。

二是農(nóng)協(xié)和土地改良區(qū)的重要治理作用。農(nóng)協(xié)是由從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶或公司法人所組織起來的群眾組織，日本99%的農(nóng)戶都參與其中并得到政府多方面的扶持，農(nóng)協(xié)可以通過影響選舉、直接參與、個人聯(lián)系、大眾宣傳與大眾動員等多種途徑表達(dá)公共服務(wù)和公共品的需求；另外一個具有重要影響的組織是土地改良區(qū)。一般程序是先從村社單元中選出代表參加土地改良區(qū)的代表會議，由代表會議選舉出參加總代表會議的成員，組成土地改良區(qū)的最高決策機關(guān)，所有的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的事項皆由總代表會議來決定，而具體執(zhí)行的過程則由其下屬的理事會來操辦，監(jiān)督由監(jiān)事會來負(fù)責(zé)。同時土地改良區(qū)還組織農(nóng)民對公共品項目進(jìn)行維護(hù)和管理。

（二）韓國新村運動中農(nóng)村社區(qū)公共品供給的經(jīng)驗

韓國開展“新村運動”歷經(jīng)了三個相互承繼的階段。第一階段是初期階段，大約從1970年至1973年，重點投向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力改變農(nóng)村的居住和生活條件。第二階段是擴散和提高階段，大約從1974年至1980年左右。在前期的基礎(chǔ)上，政府對不同類型的村莊采取了不同的推進(jìn)策略，如基礎(chǔ)村繼續(xù)致力于改善生產(chǎn)生活環(huán)境，自助村主要著眼于發(fā)展農(nóng)業(yè)多種經(jīng)營。第三階段是自我發(fā)展階段，自20世紀(jì)80年代一直持續(xù)至今。政府開始調(diào)整新村運動的各項政策，逐步走向了精神文明和鄉(xiāng)村共同體意識建設(shè)方面，既注重經(jīng)濟開發(fā)，又注重村莊的個性化建設(shè)。

韓國新村運動經(jīng)過幾十年的努力，改善了農(nóng)民的生產(chǎn)生活環(huán)境，同時，集體倫理建設(shè)和精神風(fēng)尚也發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變。主要有以下兩點經(jīng)驗：

首先，政府是農(nóng)村社區(qū)公共品的主要投入者和推動者。自20世紀(jì)70年代新村運動之始，政府的投資總額不斷呈現(xiàn)上漲趨勢，從1979年開始超過四千億韓元，并且政府提供了大量的低息或無息貸款給鄉(xiāng)村。20世紀(jì)90年代之后，韓國政府又推出了針對農(nóng)村發(fā)展的多種專項事業(yè)支持，各級政府分別進(jìn)行了大規(guī)模投入；另外還專設(shè)了健全的組織領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行推動，專門成立了中央新村運動咨詢與協(xié)調(diào)委員會來進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

其次，韓國農(nóng)村社區(qū)公共品供給的成功來源于村莊和農(nóng)民的組織及參與。村莊成立了發(fā)展委員會，負(fù)責(zé)新村發(fā)展的計劃和具體執(zhí)行工作，同時村民大會選舉一男一女兩名“新村領(lǐng)袖”，新村領(lǐng)袖對公共品項目的選擇和執(zhí)行都能代表農(nóng)民的利益提出建議和意見：在此之外，農(nóng)民協(xié)會及新村婦女協(xié)會、青年協(xié)會等組織，在政府和農(nóng)民之間充當(dāng)了中介組織的作用，為新村運動的開展做出了重要貢獻(xiàn)。

（三）日韓農(nóng)村社區(qū)公共品供給經(jīng)驗的共通邏輯及啟示

日韓新村運動在農(nóng)村社區(qū)公共品供給中具有不同的舉措和特征，但也存在著邏輯上的共通點，主要表現(xiàn)在兩個方面：

一是國家治理必須在農(nóng)村社區(qū)公共品供給中發(fā)揮“外生”發(fā)動作用，建立起明晰的治理規(guī)則。農(nóng)業(yè)自身具有弱質(zhì)性，完全依靠自身的資本積累不能解決農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展改造問題，必須由公共財政進(jìn)行重點扶持。兩國皆在公共品供給上進(jìn)行了大規(guī)模投資，且都具有針對農(nóng)村社區(qū)公共品供給的公共財政體系和較為完善的財政轉(zhuǎn)移支付制度，能較好地平衡責(zé)權(quán)關(guān)系：兩國對公共品的供給都能不斷動態(tài)化，具有戰(zhàn)略前瞻性和長久規(guī)劃，能持續(xù)滿足農(nóng)村社會的需求；兩國還加強了對鄉(xiāng)村建設(shè)智力資源的培育，支持鄉(xiāng)村精英發(fā)揮積極作用，從而服務(wù)于公共品的供給。

二是村莊治理在農(nóng)村社區(qū)公共品供給中發(fā)揮了“內(nèi)生”接應(yīng)作用，具有暢通的參與機制。日韓新村運動中政府在公共品供給中承擔(dān)了第一責(zé)任人的作用，但最終把建設(shè)和落實的主動權(quán)交給了村莊和農(nóng)民，調(diào)動起農(nóng)民的自主精神和參與積極性。首先農(nóng)民在公共品供給中的需求表達(dá)、決策機制健全：其次農(nóng)民對社區(qū)公共品的建造實施、監(jiān)督管理進(jìn)行了全程參與i再次一些民間組織如農(nóng)民協(xié)會、青年婦女組織、理事會等都在公共品供給中發(fā)揮積極作用。政府可以進(jìn)行推動，但必須讓村莊在政府力所不能及的地方發(fā)揮起自主作用，從而實現(xiàn)共同協(xié)作。

二、我國農(nóng)村社區(qū)公共品供給的治理取向

回顧日韓兩國新村運動中關(guān)于農(nóng)村社區(qū)公共品供給的經(jīng)驗，目的在于借鑒其基本邏輯和精神實質(zhì)，更好地推動我國在公共品供給上的機制創(chuàng)新。

（一）多方推進(jìn)國家“資源下鄉(xiāng)”

新世紀(jì)以來，我國對農(nóng)村社區(qū)公共品加大了投入力度，但在治理規(guī)則方面依然需要多方推進(jìn)。首先是要建立起針對農(nóng)村社區(qū)公共品的公共財政體系，加大投入力度。由于我國農(nóng)村社區(qū)公共品的供給底子薄、基礎(chǔ)差、歷史欠賬多，應(yīng)借鑒其他國家經(jīng)驗制定農(nóng)業(yè)投入法等系列法規(guī)，將支農(nóng)職責(zé)和投入上升到法律層面，確保各級政府成為供給的資金來源主渠道，同時逐步提高財政支農(nóng)資金比例，為公共品供給提供穩(wěn)定持續(xù)的財政保障：其次是理順供給的權(quán)責(zé)關(guān)系，探索轉(zhuǎn)移支付路徑和資金整合機制創(chuàng)新。合理劃分各級政府之間的供給權(quán)責(zé)是農(nóng)村社區(qū)公共品充足供給的前提條件，應(yīng)按照供給效率高低及受益范圍大小等原則來劃分事權(quán)，逐步進(jìn)行財政體制改革，增加地方提供公共品的能力；應(yīng)逐步增加轉(zhuǎn)移支付總量。針對中西部落后地區(qū)應(yīng)加大轉(zhuǎn)移支付比例，確保地區(qū)差異不會越拉越大；應(yīng)從行政組織機構(gòu)改革入手，積極探索支農(nóng)資金的整合。再次是加大對基層組織的監(jiān)督規(guī)訓(xùn)力度。部分地方政府在國家向鄉(xiāng)村社會供給公共品項目時，往往會從中謀利乃至成為國家“資源下鄉(xiāng)”的過濾方和分肥方，對此國家應(yīng)高度重視，逐步加強行政監(jiān)督體制建設(shè)，對其進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督和規(guī)訓(xùn)。

（二）加強村級組織和農(nóng)民合作力建設(shè)

農(nóng)村社區(qū)公共品供給與農(nóng)民生產(chǎn)生活密切相關(guān)，要實現(xiàn)供給的良好績效，必須要加強村級組織建設(shè)，培養(yǎng)起農(nóng)民的組織合作及參與意識。首先是加強村級組織的權(quán)威和治理能力，為供給打造良好的平臺。后稅費時代，村級組織日益喪失了權(quán)威和資源配置能力，成為無責(zé)無權(quán)的空殼。但村級組織最了解村莊社區(qū)的需求，也是農(nóng)民表達(dá)需求、決策管理的基本單位，在公共品供給中具有基礎(chǔ)性作用。其次是扶持和培育各類民間組織和積極分子，使其為農(nóng)村社區(qū)公共品供給貢獻(xiàn)力量。村莊范圍內(nèi)各類的理事會組織、青年組織或婦女組織能聚合各類村莊資源并做出符合村莊實際的選擇，能提高村民對共同體的認(rèn)同感和歸屬感，服務(wù)于公共品的組織合作。另外還應(yīng)重視村民代表、老黨員、老教師或老干部等積極分子的作用，他們具有較強的公益心，應(yīng)給予重視并支持其參與到公共品供給的過程中來。再次是培育農(nóng)民的組織合作及參與意識。應(yīng)充分利用村莊的社會資本存量，建立村莊制度規(guī)范，一方面來約束和引導(dǎo)農(nóng)民的行為，另一方面激發(fā)起農(nóng)民的熱情和主人翁意識。

（三）資源和組織對接

稅費改革之后，“一事一議”陷入“三難”困境。針對此，2008年中央選擇了若干省份開展全省范圍的“一事一議”財政獎補試點，并于2010年將財政獎補試點擴大到全國27個省份。2011年起，一事一議財政獎補工作在全國所有省（區(qū)、市）展開。所謂“一事一議”獎補，指的是各級政府通過財政轉(zhuǎn)移支付資金對村莊開展的公益性產(chǎn)品按照比例進(jìn)行獎勵補貼，開展即可按照項目總投資獲得40%～60%（各地標(biāo)準(zhǔn)有浮動）的財政獎補資金。“一事一議”獎補政策的推出破解了農(nóng)民籌資難的問題，使陷入無效的“一事一議”重新發(fā)揮了重要作用，達(dá)成了村莊范圍內(nèi)的集體行動。自獎補制度在全國推廣以來，受到普遍歡迎，成為國家和村莊協(xié)同治理的良好開端。

筆者認(rèn)為，應(yīng)將國家轉(zhuǎn)移到農(nóng)村社區(qū)公共品的資源對接到村莊組織這一承接載體，打包注入“一事一議”的政策框架內(nèi)，村莊“自行點菜”，由國家“埋單”，進(jìn)一步實現(xiàn)國家與村莊的協(xié)作。一方面剝離農(nóng)民籌資的負(fù)擔(dān)，使政府財政完全擔(dān)負(fù)起公共品供給的資金需求，使農(nóng)民能共享經(jīng)濟社會發(fā)展的紅利，另一方面在國家財政資金支持下，能拓展“一事一議”的供給范圍，村莊可以在村民自治的框架內(nèi)通過民主決策和民主管理，參與到公共品的需求表達(dá)、決策乃至管理監(jiān)督中去，這樣還能推動基層民主建設(shè)，增加農(nóng)民對政府政策的認(rèn)同感。當(dāng)然政府應(yīng)出臺相關(guān)制度對農(nóng)村社區(qū)公共品項目的財政轉(zhuǎn)移資金的使用、管理等進(jìn)行監(jiān)管，相關(guān)職能部門也應(yīng)切實履行對具體公共品項目的指導(dǎo)和服務(wù)職責(zé)，還需建立起監(jiān)督管理和績效評估制度，以全面提升公共品供給項目的質(zhì)量及效率。

責(zé)任編輯：楊家海