農業人口市民化人均成本13萬

胡明剛

進城落戶、子女教育、房屋租住、社會保障、看病買藥……近年來，對于約2.4億進城農民工而言，這些看似再平常不過的生活，實現起來卻那么難。

近日，一份《中國農業轉移人口市民化進程報告》表明，目前我國農業轉移人口市民化的人均公共成本約為13萬元。其中，東、中、西部地區人口轉移的公共成本分別為17.6萬元、10.4萬元和10.6萬元。此外，據測算，進入城鎮的個人每年平均需要支付1.8萬元的生活成本，還需要一次性支付10萬元左右的購房成本。

農民工市民化就是指從農村轉移到城鎮的人口，在經歷城鄉遷移和職業轉變的同時，獲得城鎮永久居住身份、平等享受城鎮居民各項社會福利和政治權利成為城鎮居民的過程。

不過，農民工市民化并不等同于取得城鎮戶籍，其更深層次的要求，是農民工在取得城鎮戶籍的基礎上，在政治權利、勞動就業、社會保障、公共服務等方面享受城鎮居民（市民）同等待遇，并在思想觀念、社會認同、生活方式等方面逐步融入城市的過程。

因此，實現農業轉移人口市民化將是一個漫長的歷史過程。

2012年農民工市民化止步不前

2013年3月，《中國經濟周刊》與中國社科院城市發展與環境研究所聯合發布《中國城鎮化質量報告》并推出全國286個城市的城鎮化質量排名。

近日，根據最新最準確的2012年數據，兩家單位再次聯合發布《中國農業轉移人口市民化進程報告（2012）》，用數據分析展現農民工現階段在公共服務、經濟生活、文化素質、政治權利四大方面的基本情況。

各項指標以2012年城鎮居民相關指標的平均值為“標準值”，以農民工相關指標的平均值為“測算數值”，以“測算數值：標準值”，得出農民工市民化各指標的“進程”值，用以評價農民工在市民化各個方面與城鎮居民的差距。

四大項指標中，由于政治權利指標下列的“選舉權與被選舉權”、“參與社區管理”兩個分項指標數據缺乏，“黨團員中參加黨團組織活動比重”分項缺乏新數據，因此在分析近幾年綜合指數變化并進一步了解農民工市民化進程時，該項指標應予以剔除。

具體數據表明，在公共服務方面，2012年農民工與城鎮居民的比值為44.49%，比2011年的45.20%反而降低了0.71個百分點；2012年，衡量農民工經濟生活條件的指數為50.21%，比2011年（50.77%）降低0.56個百分點，為城鎮居民平均水平的一半；與公共服務、經濟生活相比，以受教育程度衡量的農民工文化素質的進程最低，僅為城鎮居民平均水平的38.30%。不過，這個數值比2011年（35.63%）已有所提高。

總體來看，2012年中國農民工市民化程度綜合指數為39.63%，比2011年小幅上升0.07個百分點。綜合指數涵蓋的17分項指標，除4項數據缺乏、2項數據沒有新數據外，其他11個分項指標中，6個上升，5個下降。

分析2009～2012年中國農民工市民化進程在公共服務、經濟生活、文化素質三大方面，各項按權重測算得出的結果顯示，前三年總體按照每年1.5個百分點的速度向前推進；但到了2012年，總體進程卻止步不前，甚至降低了0.47個百分點。

《報告》主筆、中國社會科學院城市發展與環境研究所研究員魏后凱表示，從總體情況來看，2012年農民工市民化進程止步不前主要是由農民工社會保險參與率增長速度放緩、農民工子女進入公辦學校比重基本穩定、農民工收入增幅低于城鎮職工平均工資增幅三個方面因素造成的。但從根本上講，農民工市民化進程緩慢主要存在成本障礙、制度障礙、能力障礙、文化障礙、社會排斥、承載力約束等六大障礙。因此，要加快推進市民化進程，就必須完善體制機制，徹底破除這六大障礙。

市民化所需的

公共成本與個人成本

魏后凱還表示，農民工市民化最關鍵的是推進公共服務的均等化，實現城鄉統一的社會保障制度。只有公共服務均等化以后，才能逐步解決農業轉移人口與城鎮人口的經濟收入、住房等一系列的差距。但實現市民化后無差別的社會福利待遇必將給地方政府帶來較大的財政壓力。

據課題組測算，目前我國農業轉移人口市民化的人均公共成本約為13萬元。其中，東、中、西部地區人口轉移的公共成本分別為17.6萬元、10.4萬元和10.6萬元。這部分公共成本主要是政府為保障農業轉移人口市民化而在各項公共服務、社會保障和基礎設施新擴建等方面所需增加的財政支出。

數據表明，為保障農業轉移人口市民化，東、中、西部地區的年人均公共服務管理成本分別為1623元、505元和465元，全國平均為806元；年人均城鎮建設維護成本分別為716元、603元和547元，全國平均為677元。另外，社會保障成本也是較大的支出，東、中、西部人均成本分別為45547元、34362元 和39832元。全國平均為41356元。還有就是教育，農民工隨遷子女在城鎮就學的人均新建學校和義務教育成本分別為15066元、12384元和12616元，全國平均為14180元。

此外就是住房成本，由于農村和城市住房成本不同，東中西部地區也不一樣，課題組根據不同地區流動人口流入地的社會保障房成本作為參考，測算出人均住房保障成本分別為15214元、9512元和10305元，全國平均為12011元。由于農民工低收入人群更多，這部分群體納入城市，存在兩部分成本：一是政府建社會保障房的成本；二是農民工進入廉租房以后，享有的補貼。由于東中西部在廉租房的面積差別不大，主要是補貼東部地區普遍比較高。

除了這些公共成本，進入城鎮的農業轉移人口在城鎮定居還需支付生活費用和發展費用。據測算，我國東、中、西部城鎮人均生活發展成本分別為2.0萬元/年、1.5萬元/年和1.6萬元/年，全國平均約為1.8萬元/年。對于市民化的個人成本問題，課題組認為，轉移人口自身負擔不起，建議把農民工的市民化和農村土地制度改革結合起來。把農民承包的土地、山地、林地等資源，變為可以出租、抵押、變現的資本，成為農民工在城市中生活、購房、改善生活、開公司等方面的來源。

課題組認為，對于每個進城人員需要的13萬公共成本，可以引進社會資本，同時13萬元的公共成本包括一次性支付成本2.6萬元，剩下的是每年2400元的后續投入，如社會保險。據測算，假設公共成本是由政府來出錢，每年解決2500萬人城鎮化，政府每年一次性投入約6500億元，相當于我國2012年公共財政收入的5.5%，課題組認為中央和地方政府是可以承擔的。