以資源稅配套改革推動資源品價格市場化

夏曉華　江翰

中國改革開放三十多年的歷程是逐步放開市場管制，并充分發揮價格機制在商品定價權中決定性地位的過程。通過逐步放寬對價格的管制，價格經歷了“嚴格限制（票證供應）——價格雙軌制——直接市場定價”的過程。一般生活生產商品領域的市場化程度已經有了顯著提升，市場已經起到了決定性的作用，但是，在以石油、天然氣等為主體的資源性產品領域，其主要價格形成機制依然是由政府主導，市場尚未發揮足夠的作用。因此，如何引入市場機制，打破價格改革的“最后壁壘”就成為了下一步深化改革的重要內容。

一、資源品價格扭曲的現狀研判

1政府主導的資源品定價機制成為價格扭曲的最大根源

多年來電力、天然氣等資源品一直實行政府指導定價。由于資源價格難以反映資源的稀缺程度，資源價格明顯偏低，中國企業習慣于不計代價或少計代價地使用國內本來就不豐裕的資源，從而形成了粗放式的經濟增長模式。

2雙重失靈加重了中國資源品價格扭曲對經濟運行的實質損害

中國資源品價格扭曲的形成機理不能簡單歸因于短期的經濟政策和制度機制。究其根源，既有在長期計劃經濟條件下資源品價格固定不變的傳統歷史原因，也存在著政府為取得國際市場競爭力、擴大內需、保持經濟增速等多重角度考慮的政策性原因。而資源品價格扭曲通過市場失靈和政府失靈雙重機制強化對經濟運行的實質損害。具體而言，一是市場失靈加劇了資源品消費的負外部性。在資源類要素領域，市場往往難以發揮合適的資源配置作用，會出現大量的外部性問題，即資源品的價格難以有效的反應其對于資源開采、環境污染等多方面的外部性。二是政府失靈強化了資源品市場價格的扭曲程度。出于對“市場失靈”的調控，政府通過政策手段對資源品市場進行調節，我國資源品市場的“政府失靈”主要有：管理者信息不對稱，缺乏政治遠見；缺乏足夠的政策工具，缺少經濟手段；在稅收征收方面存在 “稅費比例失調”現象，過低的資源稅征收和高額的管理費用形成了鮮明的對比。在“市場失靈”與“政府失靈”的雙重失靈作用下，資源品市場的價格扭曲不僅沒能得到有效的制約與緩解，政府的過度干預反而加劇了資源品市場的價格扭曲。

3資源品價格扭曲成為對經濟可持續性發展多重危害的誘因

第一，資源品價格過低，導致資源開采企業缺乏效率提升動力，資源開采呈現破壞式和耗竭式開采特征。國有企業代表國家開采資源，并上繳稅收與紅利；地方政府代表國家占有資源，通過行政審批的方式，授權企業進行開采。第二，資源品價格過低，導致資源浪費嚴重，企業難以形成節約意識。資源價格過低，不僅使資源開采效率低下，同時導致企業在使用資源時浪費嚴重。由于長期資源品價格與需求倒掛，扭曲價格帶來了制造業發展對資源的依賴，而非創新驅動的發展模式。第三，資源品價格扭曲，帶來了國際收支失衡并造成人民幣匯率形成機制的被動。資源品價格扭曲在影響生產成本的同時，也導致了中國出口產品的價格過度低廉，加劇了貿易摩擦。第四，資源品價格扭曲引發了一系列環境問題。資源品價格沒能包含環境破壞與環境保護成本，從而導致定價過低，加之資源的過度開采，從而進一步導致了土壤、水源等一系列生態環境的破壞。

二、資源品價格扭曲的歷史成因

自1949年建國以來，商品價格一直采用計劃定價，而1978年改革開放開始，國家在一般性產品市場上放寬價格限制，由市場參與定價。上世紀80年代開始，政府已經開始著手資源品價格改革。至上世紀80年代末，價格改革的總體思路是“按計劃確定資源品價格→計劃與市場雙軌運行→以市場化為導向”。2009年“資源價格改革”在《政府工作報告》中被列為首要工作。但是，因為改革與利益分配的復雜性，或國家為應對通貨膨脹壓力、外部經濟危機沖擊，以及內部民生保障等諸多壓力，資源品價格的改革被一再推遲。

三、現有資源品稅制加劇了資源品價格扭曲亟待改革

1舊有資源稅稅收設置加劇資源品的不合理利用以及更深層次的資源品價格扭曲

實際的資源稅定額征收過程中，資源稅的稅費因為統計口徑不合理導致了稅基的計算非常復雜，再加上作為地稅稅種，各地的計算方式差異性很大，導致資源稅在最初的稅基計算環節上就有著較大的問題。低廉的資源品價格使得中國的生產制造業企業傾向于使用高資源消耗的生產模式替換資源充分利用的集約化生產模式。同時，由于政府經濟政策的主觀性引導，通過政策性工具人為干預資源品價格，引起價格外生性扭曲。易行健、閆振坤：《資源要素價格扭曲的政策性因素分析》，《粵港澳市場與價格》2008年第7期。直接政策干預的結果往往是價格信號的滯后性，并且行政干預的后遺癥很大，在信號層面間接導致了高能耗產業模式的建立，而在價格層面則導致了相當程度的市場失靈與政府失靈的并存。

2資源稅的逆向傳導機制使得現行價格管制體系功能低下

中國的石油、鐵礦石、天然氣等資源性產品實行的主要是在政府管控下有條件的與世界市場接軌。天然氣的出廠價格是由政府直接參與制定的，而鐵礦石和石油的價格是由世界市場價格變化、美元匯率變動、地緣政治關系、波羅的海航運指數等共同決定的，因此在價格管制條件下的資源稅幾乎難以對這些行業產生有效的影響。

3資源稅先期改革并未激發企業集約化生產與創新的活力

以提高稅負為核心的資源稅改革思路是通過提高稅負來調節政府與企業之間的利益分配格局。盡管從理論來看，稅負改革特別是針對資源稅的改革是由從量征稅向從價征稅的改革思路，會通過加大企業稅負，促進企業進行生產改革，以提高生產效率。但是對于試點省份的分析發現，這種稅收倒逼改革的動力機制并沒有形成。

四、資源品價格扭曲的資源稅統籌配套改革機制設想

如果想要對資源品的價格扭曲進行有效的解決，應當采取資源稅統籌配套改革的機制，逐步有效的解決經濟體制中長期存在的癥結，從而起到從根本上調節資源品扭曲價格的目的。

1構建全局優化稅費改革體系，統籌多方改革

第一，對資源稅進行全局頂層設計，構建統一稅政體系。資源品價格扭曲的主要原因是舊有的資源稅稅制。在逐步推進資源稅改革的前提下，配合中央“建立事權和支出責任相適應的制度”的政策安排，建立完善全局性事權與財權相匹配的財政體制。通過完備的全局性頂層設計，在資源稅改革的基礎上，對資源稅進行制度優化，通過合適全面的設計來明確資源稅改革在轉變經濟發展方式中的地位。第二，構建統一的全國資源品市場，引入市場定價機制，理順市場價格與財稅體制之間的相互關系。應當逐步推進打破現行的資源品地方壟斷與地方保護主義，建立一個可以全國流通交易的資源品統一市場。可以考慮在現有交易所的基礎上建立一個覆蓋全國的資源品期貨交易平臺，引入足夠的期現貨交易來逐步引入市場定價機制，并且通過期貨與現貨交易的套期保值手段，幫助資源品消費企業鎖定資源品交易價格，并且通過促進市場的期現套利交易從而使得資源品估價更為合理化。

2建立資源稅統籌配套的分類改革，在改革的同時確保民生

在全局優化稅費改革的基礎上，從制度與市場上放寬對資源品的過度管控，為下一步的資源稅統籌配套改革創造條件。財稅聯動體制改革也應當是從資源品“油氣煤電水鐵”等諸多方面進行逐步的穩定與改革，將試點與改革相結合。

第一，建立煤電聯動改革，構建煤電防火墻機制。在三大基礎性能源中，中國煤炭資源的自給自足率最高，受國際價格的影響也最小，并且因為煤炭與電力密不可分的關系，從煤電改革著手是最容易推行的兩個方面。首先，利用煤炭價格有利變動，逐步化解電煤價格雙軌制，在基礎性煤炭資源的交易市場上引入競爭機制，讓市場在自由煤炭交易中發揮作用。其次，對于煤炭的稅費改革，將原來的從量計稅逐步改為量價結合的從價計稅。最后，對于電力企業，明確供需關系，引入企業間競爭機制，構建價格形成體系。第二，逐步擴大資源稅基礎，把握改革窗口期。在宏觀改革的基礎上，確保煤電一體化改革以穩定民生，然后對其他資源品領域逐漸放開市場，引入市場競爭機制，將原來的政府指導定價逐步替換成為競爭定價。將資源品外圍服務性行業引入民營資本進行服務外包，從而降低成本。并利用世界經濟危機之后，資源品價格低迷的現狀，以及經濟逐漸企穩回暖的窗口期，穩步推進資源稅改革的進程，把握改革機遇，從而逐步做到資源稅的合理征收與使用。第三，基于頂層設計，稅費改革統籌推進。在頂層設計的基礎上，需要統籌規劃，將資源稅的改革與石油特別收益金、探礦權費、采礦權費等行政事業性收費的改革聯動起來。在統籌協調地方政府與中央政府間財權分配關系的同時，兼顧企業負擔，建立起公平公正的資源稅費統籌管理體系。第四，財政補貼與價格改革并行。在資源品價格改革過程中，市場價格的波動是在所難免的，為了確保居民生活免受大的沖擊，應建立對于市場價格波動的應急保障機制。利用財政轉移支付，在市場價格出現大規模上漲的時候，建立社會救助、社會保障與市場價格聯動機制，將生活困難的低收入群體納入保障范圍，在價格上漲的短期內進行價格補貼與財政轉移支付，長期則通過改善社會救濟與提升社會保障標準，以緩解物價變化對人民生活的影響。

作者單位：中國人民大學中國經濟改革與發展研究院