解決土地問題的關鍵是落實農民土地使用權

陳小亮

中國農村普遍存在政府隨意征地和農地流轉不暢等土地問題，土地問題已經成為影響農村經濟發展和社會穩定的重要問題。農村土地問題的癥結是土地產權不明晰，但是解決土地問題的關鍵并非界定土地的所有權歸誰，而是確保土地使用權真正落實到位。這是因為農村土地集體所有制是中國的基本土地制度，土地所有權改革中短期內行不通。明清時期的永佃制，以及香港和新加坡的現行經驗也都表明，只要土地使用權落實到位，所有權歸屬并不是最重要的。基于此，解決土地問題的可行思路應該是不改變土地所有權歸屬的前提下，在使用權上做文章。

一、土地使用權落實不到位是土地問題的根源

《物權法》規定，土地承包經營權人“依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利”，“有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉”。可見，目前法律賦予農民的土地使用權是指農民對承包土地占有、使用、收益以及流轉的權利。然而現實當中，農民土地使用權卻存在不穩定和缺乏保障等問題。此外，完整的土地使用權還應該包括土地的抵押和擔保等權利，而中國的法律尚未賦予農民這些權利。因此，中國農民的土地使用權落實明顯不到位，而這也正是土地問題的根源。

1使用權不穩定：承包期內經常進行土地調整

承包期內可能發生的土地調整導致農民承包地的使用權很不穩定，農民無法預期承包地究竟能夠在自己手中呆多長時間，他們沒有保護土壤肥力的動機，也沒有對土地進行中長期投資活動的激勵，其結果是農業生產的可持續性降低和農戶增收困難。實施家庭聯產承包責任制以來，土地承包期在不斷延長，已經從第一輪土地承包的15年變成了第二輪土地承包的30年，2008年以來更是提出土地承包關系“長久不變”。然而，承包期內土地調整仍然時有發生，農民對自己土地使用權的穩定性預期仍不樂觀，調查結果表明只有102%的農戶認為承包期內土地肯定不會調整。豐雷等：《中國農村土地調整制度變遷中的農戶態度——基于1999～2010年17省份調查的實證分析》，《管理世界》2013年第7期。也正因如此，農戶對土地進行中長期投資的熱情依舊不高，進而產生了不利影響。一方面，土地耕種過程中農戶更多的使用化肥（被視為短期投資）而不是有機肥料（被視為長期投資），導致土地退化，不利于農業的可持續發展。世界銀行數據顯示，中國每公頃耕地的化肥使用量高達全世界平均水平的4.1倍。另一方面，盡管種植傳統糧食作物的收益很低而從事中長期副業生產活動的收益很高，大多數農戶仍然選擇了前者。

2使用權缺乏保障：農民土地被廉價征收

為了滿足工業化和城鎮化對土地的大量需求，地方政府不斷征用農民的土地，導致社會上產生了大量失地農民。2012年失地農民已經達到了7500萬左右，而且每年還在以300萬人的速度增加，2020年失地農民將達到1億人。資料來源：《中國國際扶貧中心，失地農民與減貧》，《中外減貧信息摘要》2013年第12期。由于地方政府在征地過程中對農民權益的保護和補償嚴重不足，再加上失地農民沒有穩定的工作和收入來源，導致失地農民的生活質量顯著下降。一方面，農民獲得的征地補償明顯不足。另一方面，政府沒有給失地農民提供必要的就業崗位和社會保障，很多農民失去土地后也就失去了唯一的收入來源，在耗盡僅有的征地補償后生活日趨貧困。

3使用權不完整：農民土地流轉不暢

隨著工業化和城鎮化水平的提高，農民除了種地，還可以進城打工，農資價格的迅速上漲和農產品價格持續偏低導致家庭小規模農業生產活動的經濟效益降低，“種地不掙錢”成為多數農民的共同感受。很多青壯年選擇進城打工，他們也希望將自己的土地流轉出去，這樣可以獲得更多的收入，但是由于使用權不完整，農村土地流轉并不順暢。一方面，很多地方土地承包經營權沒有確權，農民擔心土地權益受不到保護，因此不敢將土地流轉出去而寧愿撂荒。另一方面，由于土地使用權不能抵押，很多農業大戶想接手農民的承包地，但是受制于融資難而難以開展規模經營。2013年浙江登記各類家庭農場7500余家，但是多達87%的農場主因為資金不足無法擴大農場規模，農場主融資難的主要原因是土地使用權不能抵押，因此缺少貸款抵押物。資料來源：《家庭農場遭遇融資難》，鳳凰網，2014年4月11日。

二、農民土地使用權難以落實的原因分析

1農民土地使用權難以落實的直接原因是相關法律尚不健全，土地使用權并沒有全面有效地賦予農民，農民土地權益沒有充分的法律依據和法律保障。

第一，《土地承包法》有“承包期內，……特殊情形對個別農戶之間承包的耕地和草地需要適當調整的，……”這樣的描述，這意味著土地承包期并不是完全確定的。第二，《物權法》規定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不能抵押”，由此導致農民所承包土地使用權的金融功能被限制住。第三，《土地管理法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”，“按照被征收土地的原用途給予補償”。但是，法律沒有明確“公共利益”的具體范疇，導致地方政府在征地過程中可以肆意發揮。而且，中國現行的征地補償標準與國際通行做法不一致，沒有考慮土地的市場價值，大大損害了農民權益。

2農民土地使用權難以落實的根本原因在于，地方政府能夠在土地出讓環節獲得巨額收益而且自身權力約束較少，而農民談判能力明顯不足，因此地方政府有激勵也有能力侵犯農民土地使用權。

第一，地方政府需要土地出讓金推動地方經濟增長，有侵犯農民土地使用權的動機。事權財權倒掛的財稅體制下地方政府財力有限，為了給經濟發展籌集資金，地方政府將目光投向了農民手中的土地。根據《土地管理法》的規定，農村集體所有的土地需要先轉換為國有土地，然后才能在市場上流轉，要想實現農村土地從集體所有到國有的身份轉變，必須經過的環節是政府征地，因此政府在土地市場上處于壟斷地位。地方政府在遵從《土地管理法》的規定以土地原用途為標準對農民進行補償的同時，按照市場價值出讓土地，從中獲取極大的價差。據調查，失地農民平均得到的補償款是1.7萬元/畝，而地方政府出讓被征土地的平均價格卻高達77.8萬元/畝。葉劍平、田晨光：《中國農村土地權利狀況：合約結構、制度變遷與政策優化——基于中國17省1956位農民的調查數據分析》，《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2013年第1期。之所以能夠從征地環節獲得如此巨大的收益，其根源在于地方政府受到的權力約束較小。這主要是由于只是審核上報的材料，審批部門很難發現其中存在的真實問題；同時審批部門往往聽從領導安排，以經濟發展為首要目標，縱容下級地方政府違規征地。國家土地督察公告（第7號）顯示2013年各地群眾信訪、舉報和媒體反映的違規征占土地事件多達26312件，而立案查處的案件只有3775件，占比只有14.3%，已追究的責任人只有872人，這意味著土地違法被追究責任的概率至多是33%。假設1個案件只有1個責任人計算得出，如果1個案件有多個負責人，那么違法征地被追究責任的概率比3.3%還要低。為了便于征地，地方政府還阻礙土地使用權確權的全面開展。因為一旦真正確權，頒發了土地承包經營權證，農民便得到了更有利的法律保障，他們的維權意識將會提高，這將會給未來的政府征地活動帶來阻礙。

第二，農民話語權微弱、勢單力薄，無力保護本該享有的土地權益。一是，農民缺少利益表達的代言人。全國人民代表大會是農民表達權益和尋求保護的重要平臺，然而建國以來的很長一段時期城鄉居民選舉權不平等，1953年選舉法規定農村與城鎮每一名人大代表所代表的人口比例為8：1，1995年修改后的選舉法將這一比例調整為4：1，2010年修改后的選舉法才賦予了城鄉居民平等的選舉權。被選中當人大代表的農民少之又少。缺少了利益表達的代言人，農民的土地權益自然難以得到有效保護。第12屆農民和工人代表占比之和僅為13.4%，這明顯低于農民占全國人口的比重。二是，農民群體組織程度低，維權能力過弱，無力與侵犯其土地權益的單位和團體進行公平談判。農民所直屬的組織是村委會和當地政府，他們本來有義務保護農民的土地使用權免受侵害，然而現實當中他們恰恰是農民土地權益最大的侵害者。相比之下，美國、日本和臺灣等國家和地區農民的談判能力則明顯高于中國：美國農民擁有農民協會、農民聯盟和農場局三大維權組織；日本農業人口占比不足5%，但控制了全國25%的選票；臺灣99%的農戶都加入了農會。

三、確保土地使用權落實到位的政策建議

解決農村土地問題的關鍵是確保農民的土地使用權真正落實到位，基于上文對農民土地使用權難以落實原因的分析，筆者認為未來中國農村土地制度改革過程中應該重點關注以下幾個方面：第一，盡快完善《土地管理法》和《土地承包法》等法律文件：刪除“承包期內，……特殊情形對個別農戶之間承包的耕地和草地需要適當調整的，……”等漏洞；賦予農戶土地承包經營權的抵押和擔保權；明確“公共利益”的具體范疇，并且以土地的市場價值和未來收益為補償標準，提高農民獲得的補償額度。第二，約束地方政府權力、嚴格規范地方政府征地行為。建議中央政府上收事權，減輕地方政府財政壓力；完善考核機制，減輕地方政府推動增長的壓力，并考慮將對征地農民的安置狀況加入考核體系，削弱地方政府的征地動機。此外，法律部門切實提高執法力度，以增加地方政府違法征地的成本。第三，進一步提高人大代表中農民所占的比重，并借鑒美國和臺灣等地區的成功經驗，成立農民組織，提高農民的集體談判能力。

作者單位：中國人民大學經濟學院

責任編輯：韓海燕