楊維剛：改革完善制度 堅守耕地紅線

王瓊杰

要堅守好耕地保護紅線，就必須要順勢而動推進占補平衡制度改革。

耕地占補平衡制度是實現我國耕地保護基本國策的一項基本制度，是落實耕地總量動態平衡的重要措施之一。全國政協常委、湖南省政協副主席、湖南省國土資源廳副廳長楊維剛作為來自國土資源系統的委員，十分關注耕地保護工作。他表示，耕地占補平衡制度對于遏制耕地銳減勢頭、堅守18億畝耕地紅線、促進土地資源可持續利用和經濟社會可持續發展具有十分重大的意義。

堅持耕地占補平衡不動搖

近年來，耕地占補平衡工作出現了一些新情況、新問題。一是耕地后備資源越來越少。部分省份難以在本行政區內實現占補平衡。二是新增耕地質量越來越低。各地新開墾的耕地質量普遍不高，占優補劣現象比較嚴重。三是對生態環境的影響越來越大。一些地方采取非常規手段補充耕地，帶來了水土流失、土壤沙化等生態隱患。

“由于這些問題的存在，一些人開始質疑耕地占補平衡制度存在的合理性和必要性。”楊維剛認為，從經濟社會發展全局看，在當前乃至今后很長一段時期內，耕地占補平衡制度都具有不可替代的重要意義，決不能輕言放棄。關鍵是要積極順應形勢發展，圍繞落實最嚴格的耕地保護制度，堅守耕地保護紅線，不斷改革完善耕地占補平衡制度。

對為什么要毫不動搖地堅持耕地占補平衡制度，楊維剛有自己看法。一是糧食安全這根弦不容松懈。我國人多地少，保障糧食安全始終是治國理政的頭等大事。近年來，糧食連年增產，但糧食進口也在同比例增長。有數據顯示，將我國進口的糧、油等農產品綜合起來算，相當于每年在海外占用了7億畝左右的播種面積。要解決13億人口的吃飯問題，不能把飯碗端在別人手里。二是耕地后備資源的現實潛力不容忽視。通過近十多年的大規模開發，大部分土地資源已得到開發，但在新疆伊犁河谷、黑龍江松嫩平原等地，還有大量優質后備資源，耕地開發仍有較大空間。此外，我國現有耕地也有很大的擴容提質空間——據統計，通過土地整治可實現3%～10%的新增耕地率。對占耕地比例2/3以上的中低產田進行提質改造，將大幅提高糧食綜合產能，也相當于增加了大量有效耕地面積。三是占補平衡制度的硬性約束能力不容低估。占補平衡制度將耕地補充與建設用地審批相掛鉤，實行“以補定占”“先補后占”、“占補平衡”，形成了控制建設占用、促進節約集約、穩定耕地數量的倒逼機制。過去15年的實踐表明，耕地占補平衡制度強化了全社會耕地保護意識，有力遏制了耕地面積快速減少態勢，優化了土地利用布局與結構。在耕地保護方面，目前還沒有比占補平衡更好的替代方案和制度設計。

順勢而動推進制度改革

楊維剛表示，要堅守好耕地保護紅線，就必須要順勢而動推進占補平衡制度改革。一是要堅決貫徹中央對耕地保護工作提出的新要求。二是要積極應對“四化”同步發展對耕地保護提出的新挑戰。順應“四化”發展所帶來的人口遷徙以及經濟結構、產業布局、生產方式的調整變化，構建耕地保護新模式尤其是耕地占補平衡新模式，是當前土地管理的一項重要任務。三是要充分考慮科技進步對耕地建設與管護帶來的新影響。一方面，現代農業技術的進步改變了農業生產方式，農業規模化、集約化、現代化程度大幅提高，既提高了耕地單產，使得更少耕地能承載更多人口，也對耕地布局、結構和質量提出了新的更高要求。今后的耕地占補平衡必須圍繞現代農業發展組織實施。另一方面，遙感、航測、計算機信息系統等技術手段的廣泛應用，極大提高了耕地調查、監測、統計等管理工作效率，使得新的耕地占補平衡管理模式成為可能。四是要認真總結工作實踐，為創新占補平衡制度積累新經驗。

楊維剛建議，要完善占用耕地補償制度，將現有的耕地開墾費調整為占用耕地補償費，并大幅提高征繳標準。國家統一制定具體標準，并根據建設所占耕地的數量、質量的不同等級，探索建立占用耕地補償費階梯費率制度，形成“不占或少占耕地、能占劣地不占好地”的倒逼機制。在省（市、區）域內不能實現占補平衡的，補充耕地缺口部分的占用耕地補償費應上繳中央，由中央政府通過轉移支付占用耕地補償費和新增建設用地土地有償使用費（中央分成部分）的方式，在全國范圍內進行統籌平衡。要完善土地整治制度，建立新增耕地儲備制度，拓寬補充耕地來源渠道。新增耕地來源應從以開發為主過渡到以整理、復墾為主。取消當前占補平衡制度中對補充耕地項目的資金、地類等不合理限制。不論新增耕地的資金來源、原始地類、獲得方式，只要是符合相關規定的，即可納入新增耕地儲備庫。只有耕地質量等級達到中等地以上的，才能用于占補平衡。

“要改革占補平衡實施方式，變項目平衡為總量平衡，變數量平衡為數量、質量雙平衡。”楊維剛建議，要以提高耕地生產能力為目標，把提升耕地質量放在首位，堅持統籌規劃、先建備補、占優補優、占水田補水田。不再實行項目對應的占一補一制度，以年度為周期，實行縣域范圍內的耕地占補平衡總量管理。只要符合相應質量要求的新增耕地量多于年度耕地減少量的，即可視為實現了耕地占補平衡。建立完善耕地質量評價體系，對建設占用的耕地以及新補充的耕地，要進行數量和質量雙重評價，確保耕地“數量不減少、質量有提高”。

對占補平衡考核制度楊維剛也表示出了特別關注。他建議，建立完善以各級政府為責任主體，以年度為周期，以耕地數量增減、質量升降情況為主要內容，以土地變更調查、衛片執法檢查和現場核查為主要手段的耕地占補平衡考核體系。結合數字中國地理空間框架、地理國情監測等重大工程，加快完善現有土地整治和占補平衡信息管理系統，加強對耕地數量變動、耕地質量變化的跟蹤監測與統計。進一步強化考核結果應用，將其作為占用耕地補償費和中央分成新增建設用地土地有償使用費轉移支付、新增建設用地計劃指標分配、干部考核評價的重要依據。

生態用地或成新內涵

如何統籌好“耕地紅線”和“生態紅線”的關系，既不因耕地開發而影響或破壞現有生態系統，又通過保護耕地來提升現有生態系統建設水平，是耕地占補平衡制度面臨的新的重大課題。

楊維剛認為，要全面落實生態建設為耕地占補平衡注入的新內涵。生態文明建設是我國現代化建設“五位一體”總體布局的重要組成部分。生態平衡是一個整體的、動態的概念，地球生態系統既涵蓋森林、水體、濕地等天然生態系統，也包括耕地這種人工生態系統。要建立耕地與生態用地“退補協調”機制，科學統籌幾條“紅線”的關系。科學編制和嚴格實施國土資源空間開發規劃，劃定生產、生活、生態空間開發管制界限以及耕地、林地、水資源等生態保護紅線。按照宜耕則耕、宜林則林、宜建則建的原則，統籌國土資源開發與保護，集中連片推進土地綜合整治、高標準農田建設和建設用地復墾，變零星開發為規模開發，變局部整治為全域整治，大力優化和調整耕地、建設用地以及林地、水域等生態用地的空間布局與結構。經省級政府批準，允許對集中連片耕作區內的宜耕林地、草地、灘涂、水體以及其他未利用地進行耕地開發。

（作者系《中國礦業報》記者）