十問二次土地調查成果

彭小云

問：第一次土地調查歷經12年，第二次土地調查3年多就做完了。請問你們是如何確保數據成果的真實準確？

答：在整個調查過程中，我們嚴格把關各個環節，來保障數據真實準確。首先，我們在國家標準的基礎上，結合湖南實際，制定了《湖南省第二次土地調查技術實施細則》、《湖南省第二次農村土地調查預檢辦法》等一系列規范性文件，統一了全省調查的技術標準和要求。第二，通過嚴格的資質審查和考試，確定承擔調查任務的技術單位。并且要求調查人員通過考試取得資格證書才能從事此項工作。第三，專門成立了質量檢查組開展過程檢查，同時，調查成果實行技術單位自查、縣級自檢、市級復查、省級預檢驗收四級質量控制制度，層層把關，每一階段成果必須檢查合格后才能轉入下一階段工作。自2009年8月開始，全國土地調查辦先后7次對湖南省農村土地調查成果進行外業抽查，實地核實2536個圖斑，成果質量全部符合國家要求。

問：都說二次土地調查投入了大量人力物力財力，取得了重大成果。請問到底取得了一些什么成果？成果的應用價值有多大？

答：作為一項重大的國情國力調查，湖南省第二次土地調查共投入經費約6億多元，投入人員2.5萬，配備約350臺GPS接收機、600臺全站儀、5000臺電腦、400套專業軟件，累計投入工作日約430萬個，行車220萬公里。經過近4年的努力拼搏，圓滿完成了全省21.18萬平方公里的農村土地調查和2901平方公里的城鎮土地調查任務；建立了集影像、土地利用、土地權屬、基本農田于一體的全省土地利用數據成果，數據量約5TB，相當于500萬本50萬字的圖書。全面摸清了湖南省土地資源家底，做到了土地資源狀況一覽無余。并在此基礎上，逐年變更，實現了土地利用現狀的常態化更新。全省建成了以二次土地調查影像數據為本底的國土資源一張圖核心數據庫，充分實現了國土資源數據的共享應用。目前，在土地利用總體規劃修編、耕地保護、節約集約用地、建設用地項目審批、地質災害防治和地質環境保護、土地衛片執法檢查等國土資源各項工作中得到了廣泛的應用，提升了國土資源管理水平，提高了工作效率。在工作開展過程中，相關部門多次提出了成果共享的愿望和需求。此次數據成果正式發布后，可以為湖南省“四化兩型”建設、經濟社會發展提供數據依據。今后，我們將及時進行數據更新維護，并結合各相關部門的需求進一步完善成果，推動二次土地調查成果的深化應用。

問：二次調查數據顯示，2009年末全省耕地413.50萬公頃（6202.5萬畝），比基于一次調查逐年變更到2009年的耕地數據多出34.56萬公頃（518.5萬畝），請問耕地增加的原因是什么？對湖南省的糧食生產和糧食安全有沒有影響？

答：原因是多方面的：一是兩次調查所采用的技術方法不同，相應的調查精度、控制面積、田坎系數等不一致。二是兩次調查時期的稅賦不同。一次調查時，耕地要交農業稅，存在一定的瞞報；二次調查時，不僅取消了農業稅，國家還有種糧補貼，促進地方如實上報耕地。三是近年部分區域種糧者積極性提高，個人或單位開荒，增加了部分耕地，但沒有納入歷年的土地變更調查中。四是生態退耕的土地，后因條件改善，又恢復了耕種。如三峽大壩蓄水后，湖南省洞庭湖區域的部分原已退耕（“雙退”或“單退”）的土地，重新又進行了耕種。

需要特別指出的是，第二次全國土地調查是現狀調查，我們嚴格按照國家的技術規程規范要求，以現狀認定地類，對耕地的質量并沒有開展調查和評價。湖南省耕地從數量上看是多了一些，但根據初步掌握的情況，全省有26.67萬公頃（約400萬畝）耕地位于大湘西地區、洞庭湖地區的河流，湖泊最高洪水位控制線范圍內和25度以上陡坡，其中，相當部分需要根據國家退耕還林、還濕和耕地休養生息的總體安排作逐步調整；長株潭地區、湘南地區有相當數量耕地受到中、重度污染，這些耕地大多不宜耕種；還有一定數量的耕地因開礦塌陷造成地表土層破壞，已影響正常耕種。客觀上湖南省優質耕地的數量并沒有增加。此外，湖南是勞務輸出大省，農村耕地撂荒現象較多，復種指數降低，隨著經濟社會發展，農業結構調整中大量耕地不再用于種植糧食。所以說湖南省糧食生產和安全面臨的形勢不容樂觀，要繼續加強耕地保護。

問：第二次土地調查對湖南省正在開展的農村集體土地確權登記發證工作有什么影響？

答：加快推進農村集體土地確權登記發證工作，是中央從夯實農業農村發展基礎、促進城鄉統籌發展、維護農村社會和諧穩定的高度，作出的重要決策。這項工作涉及廣大農民切身利益，對農村經濟社會發展影響巨大而深遠：一是保護農民權益，維護農村社會和諧穩定；二是建立城鄉統一土地市場，促進農村繁榮和發展；三是提高國土資源管理水平，規范農村土地管理。

根據中央要求，湖南省農村集體土地確權登記發證于2011年7月啟動，要求3年時間完成。這項工作工程浩大，時間緊迫，必須依托第二次土地調查等重大項目的基礎調查資料開展。我們知道一本土地證書登記的主要內容包括權屬、地類（用途）、面積、位置等。對于土地權屬，二次調查核定的權屬界線，經復核無誤的，在農村集體土地確權登記發證直接利用。基于該數據的權威性，對于土地用途，農村集體土地所有權確權原則上不再進行調查，直接利用二次調查及基于此逐年變更后的地類調查成果，套合權屬界線成果，進行農村集體土地所有權地籍圖和宗地圖的制作，進行宗地的土地分類面積統計。可以說二次調查成果是按時完成農村集體土地確權登記發證工作的基本保障。

問：公報公布的是2009年數據，但是土地利用是在不斷變化。請問你們是怎樣保證土地調查數據與當前現狀相符合？

答：公報發布的數據是反映2009年12月31日那一個時點全省的土地利用現狀，土地利用狀況在不斷發生變化。根據《土地調查條例》和《全國土地變更調查工作規則》，湖南省每年開展年度土地變更調查，沿用二次調查的技術路線和方法，及時更新省、市、縣三級土地調查數據庫，確保了二次調查成果的現勢性和準確性。

問：據了解，林業部門也對林地進行了調查。湖南省二次調查中林地面積與林業部門的數據是否一致？

答：二次調查工作完成后，我們專門將二次調查成果中各地類面積進行了分析。二次調查顯示，湖南省林地面積為1229.65萬公頃；同期省統計局公布的林地面積1257.17萬公頃，兩者面積相差近28萬公頃，這個誤差在3%以內，應該說在合理的范圍內。造成這兩者的差異主要是由于調查手段和口徑的差異（部分園地林業部門認定為林地）。

問：二次土地調查成果對于即將開展的不動產統一登記有什么意義？

答：土地具有固定性、永續性，是草原、林地、房屋等地上定著物的基礎，建立以土地為核心的不動產統一登記制度，具有全覆蓋、兼容性強等優勢。通過第二次土地調查，建立了集影像、土地利用、土地權屬于一體的全省土地利用數據成果，為不動產統一登記的開展提供了重要的技術條件和實踐基礎。但由于目前國家正在制定不動產統一登記條例，相關政策措施和技術標準仍不明確。考慮到不動產統一登記是一個大事，社會各方面都很關注；同時不動產統一登記涉及方方面面，也是個難事，湖南省目前還沒有出臺相關政策和技術標準。2014年1月22日省政府常務會議原則同意由省國土資源廳牽頭組織。目前這項工作才剛剛起步，今后我們將按照國家要求，充分利用二次調查成果，積極推動不動產統一登記工作。

問：這幾年建設用地增量有多大？第二次土地調查成果在市縣的建設用地報批中的作用是什么？

答：這些年由于經濟社會的發展，每年批準的新增建設用地有30萬畝左右，審批的項目多達上千個。如果采用傳統方式，各縣市區要提交許多的紙質資料，審查費時費力，資料的修改完善也很麻煩，影響了審批效率。第二次土地調查完成后，我們在調查數據庫基礎上，疊加土地管理、礦產資源、地質環境等數據，形成了全省國土資源管理“一張圖”，構建了覆蓋土地“批、供、用、補、查”以及礦產資源勘查、開發利用、年檢、資質管理、礦山環境監管、礦山土復墾利用、地質災害監測等內容的綜合監管平臺，實現了國土資源監管的“天上看、地上查、網上管”。各縣市區在建設用地報批時，只需要通過系統遠程提交電子數據。

問：第二次土地調查對權屬做了哪些工作？以后的工作方向是什么？

答：大家知道，二次調查包括農村土地調查和城鎮土地調查。土地權屬作為調查的一項重要內容，在二次調查的農村土地利用現狀調查和城鎮地籍調查都得到了充分的體現。在農村土地利用現狀調查過程中，充分利用第一次土地調查形成的農村集體土地所有權權屬調查成果，實地進行核實確認和上圖入庫，在農村土地利用現狀數據庫中建立了土地權屬專題圖層，實現了信息化管理。在城鎮地籍調查過程中，對全省122個縣市區縣級政府所在地的城鎮及部分其他建制鎮開展了地籍調查，采用1∶500的大比例尺地形圖，實地開展權屬調查，查清了每宗地的坐落、用途、權利人名稱、權屬性質等土地權屬信息，并在數據庫中建立了與宗地的對應關系。

通過第二次土地調查，湖南省全面獲取了準確、可靠的土地利用數據和圖件，為土地登記提供了基礎支撐。但是，受當時條件的限制，農村地區主要以土地利用現狀調查為主，土地權屬調查只調查到村一級土地的所有權，這與當前的現實需求不相適應。

下一步，重點是按照十八屆三中全會提出的健全自然資源資產產權制度、保障農戶宅基地用益物權、建立城鄉統一的建設用地市場等精神，針對城鎮地區已經整裝成形、農村地區亟待發展的土地權屬管理現狀，進一步加快推進農村集體建設用地使用權、宅基地使用權確權登記發證工作，實現土地權屬調查的全覆蓋，為構建以土地登記為基礎的不動產統一登記制度創造技術條件和實踐基礎。

問：據了解，土地分類有多種，如三大類、八大類、十二大類等。請問第二次土地調查到底是以哪種分類標準開展調查的？現在國土資源管理中又是以哪種標準為準？

答：在我國土地管理的不同歷史時期，確實存在你所說的這幾種土地分類標準。1984年，我國頒布了《土地利用現狀調查技術規程》，采用兩級分類，其中一級類為耕地、園地、林地等8大類。第一次土地調查以及在此基礎上開展的變更調查就是采用該土地利用現狀分類。從1984年頒布開始，一直沿用到2001年12月。

2002年1月1日起，國土資源部制定了《全國土地分類（過渡期間適用）》。采用三級分類，其中一級分為農用地、建設用地和未利用地3類，也就是《土地管理法》的三大類。二級分為耕地、園地、林地等15大類。自2002年以來，《全國土地分類（過渡期間適用）》有效地應用于土地變更調查及國土資源管理工作中。

2007年國家出臺了《土地利用現狀分類》國家標準，采用二級分類體系，其中一級類12個，二級類57個。第二次土地調查和年度變更調查采用新國標，開展農村土地調查時，將有些地類按規則進行了一些歸并。

當前的國土資源管理工作中已全面采用新國標，但是在某些具體工作中，為了滿足工作的連續性，將新國標中的地類按規則歸并到農用地、建設用地和未利用地3大類中進行統計。