當代中國鄉村司法的功能與現狀

廖金龍

摘 要：依法治國方略下，中國鄉村司法被賦予了豐富的鄉土法治化職責。然而在實踐中，中國鄉村司法在基層行政、資源緊張、法治化等多層壓力下，理想中設定的功能出現了微妙的變形。

關鍵詞：當代中國鄉村司法；鄉鎮司法所；功能變異

一、鄉村司法的功能描述

“依法治鄉”目標下，各鄉村司法機構一方面是國家“送法下鄉”、實現鄉村法治的重要力量，另一方面又是國家鄉村法治目標實現的前沿陣地。為了實現依法治鄉的目標，達到國家權力努力控制基層的目的，國家自上而下一次一次對鄉村司法法治建設進行推動。

司法所作為鄉鎮一級基層司法行政機關，與公安派出所、基層人民法庭共同組成了我國鄉鎮一級的政法體系。司法部發布的各項文件也明確規定司法所應承擔的職能。（1）指導管理人民調解工作；（2）承擔社區矯正日常工作；（3）指導管理基層法律服務工作；（4）協調有關部門和單位開展對刑釋解教人員的安置幫教工作；（5）組織開展法制宣傳教育工作；（6）為鄉鎮人民政府依法行政、依法管理提供法律意見和建議；（7）協助基層政府處理社會矛盾糾紛；（8）參與社會治安綜合治理工作；（9）完成上級司法行政機關和鄉鎮人民政府交辦的維護社會穩定的有關工作。

簡而言之，鄉鎮司法所被賦予了大量鄉土法治化的職責，作為一種制度設計，國家擬將其打造為“社會穩定第一道防線”。

二、鄉村司法的功能現狀

課題組以司法所為視角進行調研，發現鄉鎮司法所在實際運作中發生了微妙的變形。

1.糾紛調解程序化。課題組對贛南幾個鎮的司法所進行實地調研，司法所解決糾紛的過程越來越呈現程序化特征：調解時間短、次數少，案件調解程序模仿人民法院的開庭審理模式。首先由所長宣讀會場規則，介紹調解員，介紹當事人的情況，然后由雙方當事人進行陳述、舉證等，接著調解員從情理上進行適當的勸解，主要還是從已準備好的有關案情的一些法條出發進行說服，如果雙方分歧太大，便宣布調解終結，讓當事人到人民法院起訴?？傊?，鄉村司法調解完全是一副法院審判的情形，傳統糾紛解決的“實用主義”基本被“程序主義”取代。

2.基層普法形式化。作為國家法治化大背景的產物，在鄉鎮基層社會做好普法宣傳，確保國家各項法律法規政策順利抵達國家權力難于控制的“邊緣地帶”，是司法所要肩負的重要制度職責。然而調查中卻發現，各鎮司法所的普法宣傳基本上是“走過場”，往往選擇某個“圩日”，街道上“擺幾張桌子，發幾捆宣傳單，拉幾條橫幅”則“普法”完畢。

3.司法矯正舶來物。社區矯正制度是司法非刑罰化趨勢下，我國從歐美國家引入的一項新制度，并作為我國司法體制和工作機制改革的一項重要內容進行試點推廣。調查中發現，鄉鎮司法所對這項制度仍然陌生，根本不知道具體如何操作，更多認為“這是派出所的事情，司法所解決不了問題”。

三、鄉村司法變異的原因

1.基層行政壓倒一切。自20世紀80年代初期，司法部等部門不斷發文，強調一鄉一所、規范運作、垂直管理，以確保鄉鎮司法所獨立于鄉鎮基層政府。然而在調研中，三個司法所基本上都不符合這種要求，國家對司法所獨立性的強調基本淪為一紙空文。通過對各鎮司法所工作人員任職情況的調研，我們發現鄉鎮司法所工作人員存在大量身份重疊、編制亂用、濫竽充數的制度變異現象。在這種編制下，司法所工作人員基本上都是鄉鎮政府工作人員，完全隸屬于鄉鎮黨委的領導，對于上級司法部門的領導只是形式上的應付，司法所的獨立性無從談起。司法所的日常工作就是“中心工作大于一切”，“基層行政工作大于一切”。

2.資源短缺難堪重負。其一，調研中發現，鄉鎮司法所與鄉鎮其他機構（綜治委、法律服務所、片區負責機構）人員不分，辦公場所、編制、職能都雜糅在一起，出現“一套人馬，N塊牌子”的尷尬局面。其二，脫離實際的脫鉤改制，加劇了司法所經費的緊張，直接導致司法所隸屬于鎮政府的行政管理之下。法律服務所與司法所脫鉤改制、徹底分離以來，這一政策的正當性一直受到學者的質疑或批評。一方面國家規定的財政撥款難以到位，換言之，即使到位也遠遠不夠；另一方面脫鉤改制下“兩所分離”，直接導致司法所的法律服務不能收費，這對司法所原本經費緊張的糟糕局面無疑是雪上加霜，甚至導致一些地區司法所接近癱瘓狀態。

3.鄉村法治建設壓力。在“依法治國”的宏偉目標下，農村法治建設一直被作為我國法治現代化推進的重中之重。從1996年司法部出臺《關于加強鄉鎮司法所建設的意見》（司發通[1996]081號）以來，國務院、司法部等部門每年都發文強調司法所規范化建設，要求司法所在“代表基層政府調處民間糾紛時，要嚴格遵守處理程序，以事實為依據，以法理為準繩，……，嚴禁干涉、妨礙當事人的訴訟權利，……，主要運動疏導教育和以法定程序處理的方式”。可以說，這些規定一方面直接為當前我國鄉村司法糾紛調解模式的變化提供了法律上的依據，同時也成為鄉村司法機構在具體權力運作敢于產生微妙變化的護身符。