基層人民銀行規(guī)避履行金融服務(wù)職能所產(chǎn)生法律風險的途徑

趙鴻選

【摘要】制定和執(zhí)行貨幣政策、維護金融穩(wěn)定、提供金融服務(wù)是人民銀行的三大職能，基層人民銀行作為人民銀行的派出機構(gòu)，在履行職責時，更多的是發(fā)揮提供金融服務(wù)的職能，例如賬戶管理、外匯管理、征信管理、支付結(jié)算、經(jīng)理國庫、人民幣發(fā)行、再貸款、再貼現(xiàn)等。基層人民銀行提供金融服務(wù)與一般服務(wù)行業(yè)相比，有其自身的特點，基層人民銀行的提供金融服務(wù)職能往往與其行政管理職能融為一體，比如提供清算服務(wù)的同時要維護支付結(jié)算秩序，發(fā)行人民幣的同時維護人民幣的正常流通。基層人民銀行在履行金融服務(wù)職能的過程中可能由于管理不當、執(zhí)法不合規(guī)、操作疏忽等形成差錯、失誤，進而侵害到服務(wù)對象的利益，引起法律訴訟，可能承擔相應(yīng)的法律責任。

【關(guān)鍵詞】依法行政 內(nèi)控制度 法律風險

一、引起法律風險的原因

（一）內(nèi)部控制體系不健全

一是部分規(guī)章制度不適合當前經(jīng)濟金融發(fā)展狀況，個別制度過于原則化、概念化、缺乏可操作性。二是內(nèi)控技術(shù)、制度滯后，新業(yè)務(wù)、新技術(shù)和新的服務(wù)手段推出后，內(nèi)控技術(shù)跟不上業(yè)務(wù)的發(fā)展，監(jiān)督檢查缺乏有效的技術(shù)和信息支持，內(nèi)控制度難以全面覆蓋所有風險點，容易出現(xiàn)內(nèi)控盲區(qū)，產(chǎn)生操作風險。三是內(nèi)控制約機制不健全，崗位職責劃分不清，不能行形成崗位相互制約監(jiān)督的機制。四是部門間缺乏協(xié)調(diào)配合，內(nèi)控整體功能未能充分發(fā)揮，防范業(yè)務(wù)風險的力度不夠。

（二）內(nèi)部控制執(zhí)行不嚴肅

一是管理和業(yè)務(wù)操作人員對規(guī)章制度理解不透徹，對有些法規(guī)的理解存在偏差，甚至責任性不強，工作疏忽大意。二是有章不循、有規(guī)不遵，主要依賴傳統(tǒng)和經(jīng)驗做法。三是對要害崗位監(jiān)控考核不嚴，對要害崗位人員的思想、行為轉(zhuǎn)變不能及時掌握，對不適合要害崗位人員不能及時調(diào)整，從而形成法律風險。

（三）依法行政風險環(huán)節(jié)控制不嚴

現(xiàn)場監(jiān)督檢查執(zhí)法程序不規(guī)范，執(zhí)法職能部門人員受習慣影響，執(zhí)法程序上隨意性較大，致使談話筆錄、工作底稿、現(xiàn)場檢查事實確認書等要素不全，重要證據(jù)缺失，執(zhí)法程序不合法導致行政法律風險。二是行政處罰程序不規(guī)范，如行政處罰過程中未告知相對人享有的權(quán)利，相關(guān)法律文書為按照規(guī)定時間送達，受送達人未簽字，執(zhí)法職能部門濫用自有裁量權(quán)，行政處罰使用法律不準確，行政處罰程序不合規(guī)，容易形成行政法律責任。三是行政許可辦理不合規(guī)，如收到申請未及時開具“行政許可申請受理書”，辦結(jié)后或不予許可未及時開具“行政許可決定書”和“不予行政許可決定書”等有關(guān)文書，容易形成行政法律風險。

二、規(guī)避法律風險的途徑

雖然風險是一種可能出現(xiàn)的結(jié)果，但它可以根據(jù)對現(xiàn)狀的分析認識，對發(fā)展趨勢進行判斷，通過對現(xiàn)有狀況的改變控制風險，因此基層人民銀行履行金融服務(wù)的法律風險是可以避免的。

（一）完善內(nèi)控制度建設(shè)

通過加強制度建設(shè)，真正形成用制度規(guī)范行為，按制度辦理業(yè)務(wù)、靠制度管理人員的長效機制。加強各風險點的排查和管理，對現(xiàn)有制度進行評估，對失效或不適宜的制度，及時進行修訂和完善。著重落實內(nèi)部崗位控制和風險防范責任制度，使內(nèi)控制度制約到各個風險環(huán)節(jié)，尤其對風險點和要害部位達到約束有效，制衡有力。

（二）建立完善法律風險預警體系

一是對法律風險隱患進行有效識別和科學界定，并規(guī)范管理，以化解和控制法律風險隱患。制定科學的法律風險評估流程和風險應(yīng)對策略，在科學分類的基礎(chǔ)上，結(jié)合業(yè)務(wù)特點和單位實際，確定法律風險關(guān)鍵控制點和風險點，對各項行政管理行為和內(nèi)部管理行為可能存在的法律風險進行評估分析，制定分級應(yīng)對策略。二是強化法律事務(wù)部門職能作用，采取恰當?shù)募夹g(shù)手段和防控措施，分析、排查、評估與化解法律風險，并對法律風險進行定期監(jiān)測，建立風險預警機制，對可能產(chǎn)生的法律后果進行風險提示，實現(xiàn)對法律風險的動態(tài)管理，降低法律風險發(fā)生的可能性。三是加強對要害崗位人員的監(jiān)督考核和后續(xù)教育，有其注重思想政治教育，及時發(fā)現(xiàn)他們的異常行為。加大監(jiān)督檢查力度，探查苗頭性的人員管理風險，避免由于用人不當，監(jiān)督考核不嚴造成的法律風險。四是注重發(fā)揮法律顧問、法律咨詢和法律協(xié)助的作用，將其與各項業(yè)務(wù)工作緊密結(jié)合起來，做到事前充分論證，事中跟蹤服務(wù)，主動及時報告法律風險，對可能出現(xiàn)的風險點和事故苗頭，做到早發(fā)現(xiàn)、早預防、早控制，有效避免法律風險。

（三）提高業(yè)務(wù)人員素質(zhì)

通過業(yè)務(wù)技能、規(guī)章制度的培訓，提高管理者及業(yè)務(wù)操作人員理論素質(zhì)、管理水平和業(yè)務(wù)水平，進一步增強管理者及業(yè)務(wù)人員對制度的理解，在管理活動、執(zhí)法檢查、具體業(yè)務(wù)操作中能正確理解和把握各項規(guī)章制度，嚴格執(zhí)行操作規(guī)程，避免業(yè)務(wù)差錯及責任事故引發(fā)的法律風險。

（四）完善行政行為監(jiān)督機制

主要是要加強對行政許可、行政執(zhí)法與行政處罰的監(jiān)督檢查。一是建立健全內(nèi)部監(jiān)督體系，完善各項內(nèi)控制度，規(guī)范崗位職責和操作流程，使執(zhí)法行為在部門內(nèi)受到監(jiān)督和約束，消除違反制度、觸犯法律的行為。二是加強法律事務(wù)、內(nèi)審和紀檢監(jiān)察部門對行政行為的外部監(jiān)督檢查，對容易產(chǎn)生風險的環(huán)節(jié)進行重點排查，嚴格執(zhí)行責任追究制度，加大對執(zhí)法人員違規(guī)行為的問責力度。三是嚴格執(zhí)行執(zhí)法評議和案卷評查制度，逐步建立起分工明確、權(quán)責清晰、行為規(guī)范、程序完善及監(jiān)督有力的行政行為約束制度，不斷提高人民銀行依法行政水平。

（五）提升依法工作水平

執(zhí)法檢查和行政處罰要嚴格按照《中國人民銀行法》、《行政許可法》、《中國人民銀行行政處罰程序規(guī)定》等法律法規(guī)的規(guī)定，從立項、通知、檢查、取證、立案、處罰、聽證、執(zhí)行等各方面，嚴格執(zhí)法程序，確保行政執(zhí)法程序合法、證據(jù)確鑿，運用法律準確、處罰公正。行政許可要加強對申請資料的有效性審核，注意行政許可事項的辦理時限，規(guī)范行政許可有關(guān)文書的制作，有效避免行政法律風險。

（六）正視訴訟風險，做好訴訟準備

要正視履職過程中的訴訟風險，做好訴訟的心理準備和外部條件準備，對通過相互協(xié)商、調(diào)解等非訴方式不能解決的問題，要果斷選擇訴訟途徑，積極采取法律手段進行補救。

參考文獻

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