國庫視角下的財政監督問題研究

【摘要】財政是國家治理的基礎和重要支柱，實施全面規范、公開透明的預算管理制度是黨的十八屆三中全會關于深化財稅體制改革的總體部署。國庫作為國家預算執行的一個重要組成部分，在深化財稅體制改革中該如何發揮作用，促進國家財政管理的現代化，是一個值得探討的問題。我們可以從分析確定國庫的職能入手，借鑒其他國家國庫管理先進經驗，深入分析當前我國國庫管理工作中存在的問題，并提出一些可行性的建議。

【關鍵詞】國庫 國庫管理

一、引言

過去幾十年，隨著我國經濟的快速發展，財政收入高速增長，支出規模不斷擴大。近年來，隨著經濟增速步伐放緩，財政收入增速出現下滑，財政支出壓力不斷加大。與此同時，在我國財政預算管理過程中存在的資金使用效率較低，公開透明度不高，財政支出決策和執行缺乏有效監督等問題越來越受到大家的廣泛關注。

在我國，關于財政監督問題研究的大多都基于法律體系的健全完善以及財政分權框架的建立，如構建我國財政支出監督法律體系的設想（寇鐵軍、周波，2011）；財政支出監督之憲政解析（胡俊杰，2011）等，重點研究了人大事前審查、審批監督、財政內部監督以及審計部門事后跟蹤監督等問題，而對處于超然地位的（相對于地方政府）人民銀行國庫事中監督問題研究涉及較少。

實事上，自《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國中國人民銀行法》以及《中華人民共和國國家金庫條例》賦予中國人民銀行經理國庫的神圣職責以來，各級人民銀行通過不斷推動國庫管理意識創新、制度創新、業務創新和科技創新等措施，努力提高國庫管理水平和服務質量，有效防范和化解了大量的國庫資金風險，切實捍衛了國家預算收入的真實、安全和完整，在確保國家預算順利執行的過程中發揮了重要作用。

二、國庫發展概述

國家金庫簡稱“國庫”，僅從名字上單純的解釋，可以理解為國家儲藏財富的倉庫。但又根本區別于銀行內部講的“金庫”和社會上稱呼的“金庫”。國家的一切預算收入必須按規定期限全部繳入國庫，國家的一切預算支出，必須按規定通過國庫撥付；因此，國家金庫的含義是負責辦理國家預算收入和支出的出納機關，它是國家預算執行工作的重要組成部分，是國家預算執行的基礎。

（一）國庫的產生

國庫是隨著人類社會的進步、社會生產力水平的提高、國家的產生而發展起來的，是社會生產發展到一定階段的必然產物。隨著生產力的發展和物物交換的出現，產生了私有制，逐步形成了階級和階級剝削，社會開始分裂為奴隸主階級和奴隸階級。統治者為了執行國家職能，因此向公民征稅。捐稅是國庫收入的最初形式。也就是說，有了國家，有了財政，必然要有國庫。在中國黃帝、堯、舜時代，稅賦現象發生漸多，到了禹的時代，才傳說有不少財政的現象。公元前11世紀，周朝建立后，設有大府、玉府、內府、外府等專司府庫之職，專門負責管理各種財務的出納。從國庫職能作用來看，這便是中國最早的國庫雛形。

（二）現代國庫基本類型

從世界各國的情況來看，現代國庫制度可劃分為獨立國庫制、委托國庫制和銀行存款制三種基本類型。

1.獨立國庫制是政府財政機關自行設立國庫機構，專司政府預算收支的出納、保管和劃撥等事項。即將國家財政收入的收納、劃分、報解和支出的劃撥以及財政資金的保管事務，一律由財政機關專職機構總攬起來，個別國家把這一機構劃歸國會直接領導。獨立國庫制的優點是嚴格執行財務管理上的分權制衡原則，國家財力高度集中，不但融通方便，且可以嚴格控制和監督各項預算收支，使得各有關部門無法營私舞弊。但由于自設國庫費用大，且使財政資金在國庫閑置，故采用該制度的國家很少，如法國自辦國庫，芬蘭設國庫董事會。

2.委托國庫制（也稱銀行經理制或代理制）是國家政府不獨立設置國庫機構，委托銀行代理國庫業務，負責財政收支的出納、保管和劃撥等工作。即將財政收入的收納、劃分、報解和財政支出的撥付等業務一律委托銀行經理，財政不設國庫機構，只是通過各級財政總預算會計，同銀行的國庫發生存款和信息的業務聯系，以掌握財政資金的收、支和庫存動態。委托國庫制的最大優點是可以利用銀行的設備及人力，節省費用開支。其最大的缺點是國庫管理難度較大，國庫業務常常得不到重視，效率較低下。這些在我國表現得較為明顯?，F今世界各國，凡經濟較為發達的國家，如美國聯邦財政委托聯邦儲備銀行代理國庫，英國、德國、日本、韓國等絕大多數國家都采用此種類型。

3.銀行存款制是政府不自行設立國庫機構，也不委托銀行代理國庫業務，而是政府財政部門在銀行開立賬戶辦理收支業務，將預算收入存入銀行，銀行按存款辦法辦理，實行存款有息，結算付費。即收入的收納、劃分、報解，資金的融通調撥，支出的撥付都由財政機關設置的會計體系負責，其資金一律按存款方式存入中央銀行。美國的州和地方財政實行銀行存款制，我國香港地區和蒙古國也是如此。

（三）國庫基本職責

國庫的職責是隨著經濟發展和政府職能的變化而不斷變化的，是風險防范的理論基礎。

1.西方發達國家的國庫職責。西方發達國家的國庫職責通常主要有以下幾項：一是對政府預算包括預算外資金進行廣泛、嚴格的控制。二是處理貨物和服務供應商的政府支付。三是管理預算執行過程中的現金流入和流出，包括制定現金計劃和發行政府債券。四是對政府資金和其他資產的運作進行賬務核算，并負責相應管理信息系統的開發和維護。五是管理并核算政府債務。六是對政府（包括政府所有部門）的銀行賬戶進行廣泛而嚴格的控制。

2.我國國庫的職責權限?！吨腥A人民共和國國家金庫條例》規定的國庫基本職責有：一是辦理國家預算收入的收納、劃分和留解。二是辦理國家預算支出的撥付。三是向上級國庫和同級財政機關反映預算收支執行情況。四是協助財政、稅務機關督促企業和其他有經濟收入的單位及時向國家繳納應繳款項，對于屢催不繳的，應依照稅法協助扣收入庫。五是組織管理和檢查指導下級國庫的工作。六是辦理國家交辦的同國庫有關的其他工作。主要權限有：一是督促檢查各經收處和收入機關所收之款是否按規定全部繳入國庫，發現違法不繳的，應及時查究處理。二是對擅自變更各級財政之間收入劃分范圍、分成留解比例，以及隨意調整庫款賬戶之間存款余額的，國庫有權拒絕執行。三是對不符合國家規定要求辦理退庫的，國庫有權拒絕辦理。四是監督財政存款的開戶和財政庫款的支撥。五是任何單位或個人強令國庫辦理違反國家規定的事項，國庫有權拒絕執行，并及時向上級報告。六是對不符合規定的憑證，國庫有權拒絕受理。

綜上所述，無論是哪個國家或者哪種類型的國庫，國庫的基本職責都是辦理國庫預算收入的收納和預算支出的撥付。在此基礎上，為了保證國庫資金的安全，均不同程度的賦予國庫一定的監督權限，以確保國家收入及時、準確入庫，支出真實有效。

三、我國國庫監督工作存在問題及原因分析

雖然，《國家金庫條例》及其《實施細則》明確規定了國庫在國家預算執行過程中的職責權限，但由于《預算法》中關于財政監督的約束性不強，使人大事前審查、審批監督流于形式，也影響到國庫監督職責的有效履行。同時，隨著目前財政國庫管理制度改革的不斷推進，財政部門預算執行有意避開國庫監督，在《預算法》修改意見稿中提出取消人民銀行經理國庫職責等多方面因素影響，使國庫監督職責逐漸削弱。

（一）國家預算執行計劃落實不到位，削弱了國庫的監督權限

《中華人民共和國國家金庫條例實施細則》規定：各級財政、征收機關和國庫要相互配合，密切協作。財政、征收機關應及時向國庫提供下列文件和資料：如：年度財政預算計劃等資料。然而，基層財政部門存在不及時向國庫提供財政預算計劃的現象，一般在當年的七、八月份才向國庫提供年度財政預算計劃，即使提供了計劃也不能按照計劃執行，存在隨意調整的現象。主要原因是：在經濟欠發達地區，地方財政支出主要依靠上級補助收入，在上級補助未下達前，地方財政部門也不能確定全年的財政預算計劃。在這種情況下，使大部分的財政撥款依靠財政部門文件來辦理，有時基本到了一筆撥款，一個文件的狀況。許多撥款文件是為了專門應付國庫部門監督而出的文件，而且有時文件的真實性也存在質疑，給國庫有效履行監督權限造成一定的困難。

（二）現行財政國庫管理制度改革，繞開了人民銀行國庫監督

2001年3月15日，國務院辦公廳下發了《關于財政國庫管理制度改革方案有關問題的通知》（國辦函〔2001〕18號），原則上同意了《財政國庫管理制度改革方案》，要求建立以國庫單一賬戶為基礎，資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度。然而，在改革初期，針對財政國庫管理制度改革政策性強，涉及面廣，情況復雜的具體國情，制定了有別于國際通行做法的試點過渡方案。主要區別是國際上要求建立國庫單一賬戶，所有財政性資金納入國庫單一賬戶統一核算，而我國是通過建立國庫單一賬戶體系，分5個類別將所有財政性資金納入國庫單一賬戶體系進行核算。這一國庫單一賬戶體系的建立使眾多財政專戶被合法化，不僅在國庫之外形成了“第二國庫”的事實，而且通過商業銀行零余額賬戶“先支付、后清算”的運行模式，基本完全繞開了人民銀行國庫對財政支出的監督。

（三）國庫工作在社會上的認知度不高，給國庫業務發展造成一定影響

國庫工作在社會的認知度不高，主要表現在：一是專家學者關于國庫理論發展的相關研究較少；二是雖然政府部門的所有運行經費全部出自國庫，但大家只知道財政，很少有人知道財政資金出自國庫，或者不清楚國庫是什么。一提到國庫大家的第一感覺就是國庫里有很多“真金白銀”。殊不知，國庫是辦理國家預算收支的專門機構，在確保國家機構正常運行過程中發揮著重要的作用。國庫工作在社會上認知度不高的主要原因：其一，是由于國庫工作的特殊性，使國庫服務對象相對單一，主要服務于地方政府財政、稅務等機關，導致外界國庫工作不甚了解，給國庫業務發展造成一定影響。如：目前，雖然各級國庫已經實現國庫資金直接劃轉至最終收款人賬戶，但是自國庫直接支付業務開展以來，進展較慢，只有少數政府補助資金實現了從國庫直接支付到最終收款人賬戶的業務。其次，雖然經理國庫是人民銀行的一項重要職責，但由于人民銀行的主要任務是制定和執行貨幣政策，因此人民銀行經理國庫的職責在社會上的認知度不高，給人民銀行國庫工作與相關部門的溝通聯系造成一定的障礙。

四、進一步加強國庫監督的建議

自2008年全球金融危機之后，世界各發達經濟體接連發生財政危機，從歐債危機到美國“財政懸崖”，再到日本債務危機，各國財政運行狀況引起廣泛關注。國際貨幣基金組織在4月份發布的《財政監測報告》中提出：由于增收速度滯后于開支的迅速增長，財政空間正在萎縮。為了確保公共財政支出的可持續性，要削減社會開支和政府工資總額，需要進行更深入的增效型結構改革。此外，設計良好的財政分權框架會促進開支改革的有效實施，同時確保公共服務的充分提供。為此建議：

（一）確定人民銀行繼續經理國庫的主體地位不變

人民銀行國庫監督與人大、審計對財政的外部性監督不同，國庫監督的對象是進入國庫和國庫經收處的財政資金，而非財政機構和財政人員。在監督的業務環節上，國庫不參加稅政管理，在納稅人完稅后開始執行對預算收入收繳的監督；國庫不參加預算支出計劃的制定和分配，在財政簽發支付指令后開始實施對預算支出執行的監督。國庫監督主要體現在對不合規業務的拒絕辦理權，如：對于財稅機關擅自調整分成比例、預算級次、預算科目、繳款方式、隨意調整庫款賬戶之間存款余額等情況，國庫有權拒絕執行；對于財稅機關不按國家統一規定的退庫范圍、項目和審批程序辦理退庫的，國庫有權拒絕執行；對于商業銀行和征收機關拖延、違法不繳預算收入等情況，國庫有權督促檢查；對于違反財政制度規定的財政存款開戶和財政庫款的支撥，國庫有權拒絕執行等等。充分發揮人民銀行經理國庫的職責，不但能夠降低財政監督運行成本，而且能夠確保人大審批的年度財政預算計劃順利執行。

（二）理清財政管理相關部門的職責

財政國庫管理制度改革政策性強，涉及面廣，情況復雜，但在上層制定規劃時應明確財政、人民銀行、審計等相關部門的職責。加強人大的事前審查、審批和審計部門的后續跟蹤問責，才能確保國庫事中監督落到實處。同時認真總結十多年來財政國庫管理制度改革成功經驗以及存在的不足，特別是國庫單一賬戶體系這一制度造成的，財政專戶亂象叢生，財政授權支付避開國庫監督，財政直接支付改革進展緩慢等問題，因此應由財政國庫管理的上一級部門牽頭，理清相關部門的職責，才能確保財政國庫管理制度改革的順利實施。

（三）加大人民銀行國庫的宣傳力度，提高其在社會上的認知度

由于國庫工作的特殊性以及業務種類單一，與外部的聯系較少，服務僅限于財政、稅務、海關、商業銀行等相關機構，自從國庫會計數據集中系統上線運行以后，與人民銀行內部的聯系性也不強，雖然近年來國庫做了大量的工作，但在社會上的認知度依然較低。因此，加大人民銀行國庫的宣傳力度，提高其在社會上的認知度，為國庫直接辦理集中支付業務創造良好的外部環境。

（四）充實國庫人員，提高國庫干部隊伍素質

根據國庫直接辦理集中支付業務的需要，充實國庫人員，優化崗位配置，解決國庫業務創新與人員不足的矛盾。同時要加強國庫人員新業務、新知識、新技能的學習培訓。根據總行領導的要求，使國庫部門成為人民銀行研究財政問題的專門機構，國庫人員成為研究財政問題的專家。

作者簡介：后雨晴（1992-），女，藏族，甘肅省甘南藏族自治州人，就讀于河南省洛陽師范學院商學院，研究方向：會計學。