“小產(chǎn)權(quán)房”存在不合理性的法學(xué)分析

【摘要】小產(chǎn)權(quán)房已成為我國(guó)目前政府和社會(huì)極為關(guān)注的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，對(duì)小產(chǎn)權(quán)房存在是否具有合理性的爭(zhēng)論也從來(lái)沒(méi)有停止。“小產(chǎn)權(quán)房”引起爭(zhēng)議的主要原因在于我國(guó)特殊的農(nóng)村集體所有的土地制度，土地權(quán)利的特殊性決定了地上房屋的特殊性。本文將從宅基地使用權(quán)的身份屬性這一點(diǎn)入手，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行法律，從法學(xué)理論上分析附著于土地上的“小產(chǎn)權(quán)房”存在的不合理性。

【關(guān)鍵詞】小產(chǎn)權(quán)房 不合理性 宅基地使用權(quán) 身份性

“小產(chǎn)權(quán)房”是我國(guó)近年來(lái)出現(xiàn)的社會(huì)現(xiàn)象，然而其在建設(shè)及交易過(guò)程中面臨著諸多法律上的難題。國(guó)土資源部2012年起開(kāi)始選擇試點(diǎn)城市，嘗試妥善處理好現(xiàn)存小產(chǎn)權(quán)房的問(wèn)題。另一方面，城郊的小產(chǎn)權(quán)房交易依舊如火如荼，尤其在北京等大城市中，開(kāi)發(fā)商利用宅基地價(jià)格優(yōu)勢(shì)修建別墅等“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象大量涌現(xiàn)。[1]對(duì)于這一現(xiàn)象，筆者從宅基地使用權(quán)的屬性入手分析，進(jìn)而擴(kuò)展到地上的“小產(chǎn)權(quán)房”。

一、小產(chǎn)權(quán)房?jī)?nèi)涵分析及房地關(guān)系模式研究

（一）小產(chǎn)權(quán)房?jī)?nèi)涵及成因

“小產(chǎn)權(quán)房”并不是法律上的特定概念，是相對(duì)于“大產(chǎn)權(quán)房”而言的，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，“小產(chǎn)權(quán)房”是指在農(nóng)民集體土地上建設(shè)并用于出售的房屋。小產(chǎn)權(quán)出總體上違反國(guó)家的土地和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)法律，屬于違法房屋，只是在違法程度或內(nèi)容尚存在一些差別。[2]

導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房無(wú)法有效治理的因素有很多飛漲的房?jī)r(jià)與購(gòu)買(mǎi)者的從眾心理都可成為間接原因，而問(wèn)題的根源，在于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)城鄉(xiāng)土地二元制結(jié)構(gòu)。中國(guó)現(xiàn)行的土地管理體制是小產(chǎn)權(quán)房形成蔓延的根本性原因。我國(guó)當(dāng)前的土地所有制形式分為國(guó)有和集體所有兩種。若對(duì)集體土地進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)建設(shè)，應(yīng)先通過(guò)政府回購(gòu)等方式，轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地。但是小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)，并沒(méi)有依據(jù)這一原則，而是由村委會(huì)、村民、開(kāi)發(fā)商等進(jìn)行違規(guī)開(kāi)發(fā)。

（二）房地模式分析

現(xiàn)階段，房地模式分為“房隨地走”和“地隨房走”兩種。筆者主張宅基地使用權(quán)問(wèn)題上應(yīng)堅(jiān)持“房地一體，房隨地走”原則。“房地一體”原則應(yīng)該是最為理想的，宅基地是地上物存在的基礎(chǔ)，沒(méi)有宅基地，地上物就無(wú)法依存，相反，長(zhǎng)期不建設(shè)地上物，宅基地也將失去其存在的目的而不成其為宅基地，從而變成了其他土地，因而二者密不可分在空間上是統(tǒng)一的、在法律概念上是一致的，共同構(gòu)成了有機(jī)聯(lián)系的整體。我國(guó)立法也是這樣規(guī)定的，土地使用權(quán)與建筑物所有權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬于同一主體，在靜態(tài)的權(quán)屬登記方面，遵循房、地主體一致的原則。在動(dòng)態(tài)的房地產(chǎn)交易方面，房和地必須作為同一交易對(duì)象，不能單獨(dú)對(duì)待。

二、宅基地使用權(quán)的身份屬性

（一）宅基地使用權(quán)的功能取向

宅基地的功能目前主要體現(xiàn)在居住保障和簡(jiǎn)單生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。

1.居住權(quán)是生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的重要組成部分，盡管有些城鄉(xiāng)結(jié)合部和城中村的宅基地已經(jīng)不單純具有居住功能，但居住仍然是大多數(shù)農(nóng)民的第一要?jiǎng)?wù)。2008年金融危機(jī)百萬(wàn)農(nóng)民工返鄉(xiāng)的事實(shí)再次證明，無(wú)論什么時(shí)候，一塊“根據(jù)地”對(duì)農(nóng)民是何等的重要。整個(gè)農(nóng)村社會(huì)保障體系距離真正啟動(dòng)還很遙遠(yuǎn)。所以，在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，居住保障性仍然是宅基地的首要功能。

2.改革開(kāi)放后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，使得農(nóng)村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)又重新走向了家庭。“法律、法規(guī)也并不禁止或限制宅基地使用權(quán)人在滿(mǎn)足居住生活需要的前提下，利用宅基地及地上物從事一定的家庭性生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)。”[3]

（二）宅基地使用權(quán)的社會(huì)保障屬性

我們必須認(rèn)識(shí)到，宅基地?zé)o償分配是國(guó)家土地政策和社會(huì)保障制度極其重要的組成部分。“定量分配宅基地給村民無(wú)償使用，正是為村民的安居樂(lè)業(yè)提供最基本當(dāng)然也是最低限度的物質(zhì)保障”[4]，實(shí)現(xiàn)居者有其屋。在我國(guó)地少人多和長(zhǎng)期存在城鄉(xiāng)二元差異的現(xiàn)實(shí)狀況下，它是一種特殊的制度安排，其目的在于保障村民享有最基本的居住生存權(quán)益，以維系社會(huì)的安全、穩(wěn)定和秩序。

（三）主體基本限定為符合限定資格的本村村民

宅基地使用權(quán)主體基本限定為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，原則上不允許非本村村民如城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶(hù)口居民和外村村民申請(qǐng)取得或繼受取得本村宅基地的使用權(quán)，原則上也不允許宅基地占用面積已經(jīng)超過(guò)規(guī)定的控制標(biāo)準(zhǔn)的本村村民再申請(qǐng)取得或繼受取得本村宅基地的使用權(quán)。1994年修改后的《土地管理法》取消了城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶(hù)口居民可申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)的規(guī)定，只保留了村民住宅用地的有關(guān)規(guī)定，至此，城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶(hù)口居民已不具備取得宅基地使用權(quán)的主體資格。[5]

可見(jiàn)，我國(guó)現(xiàn)行法律和政策總體上嚴(yán)格限定宅基地使用權(quán)的主體。但對(duì)于1994年《土地管理法》修改前已經(jīng)依據(jù)之前的法律和政策取得宅基地及其上住房的城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶(hù)口居民，可按歷史遺留問(wèn)題做特殊處理，承認(rèn)其宅基地使用權(quán)具有合法性。

三、小產(chǎn)權(quán)房的不合理性

（一）宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)主體僅為農(nóng)村村民

通過(guò)上文分析，可以看到本村村民身份在宅基地使用權(quán)人認(rèn)定中的重要作用。有學(xué)者直接指出：“宅基地使用權(quán)的權(quán)源是農(nóng)村村民的集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)。”[6]從現(xiàn)狀考察，申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)必須有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，而宅基地的分配基本在村而非村民小組的范圍內(nèi)進(jìn)行，故本集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份也大多就表現(xiàn)為本村村民身份。

事實(shí)上，村籍作為一種身份，大多就是該戶(hù)家庭或者其家庭內(nèi)部成員為本村村民的顯著標(biāo)志。但是，戶(hù)籍是否落在本村與是否為本村村民并不一定具有完全的對(duì)應(yīng)性。有時(shí)候，一個(gè)人的戶(hù)口已遷出本村（如原系本村村民現(xiàn)外出求學(xué)的在讀大學(xué)生），卻可能依然被視為本村村民，有權(quán)分享本村某些重要的資源和福利。

既然宅基地使用權(quán)的首要作用在于保障村民的居住基本條件，同時(shí)必須遵守“房地一體，房隨地走”的原則，房屋的建筑所有者也是本村村民。1986年3月《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》拉開(kāi)了全國(guó)宅基地登記發(fā)證工作的序幕，[7]正常情況下，集體土地使用權(quán)證上的權(quán)利人應(yīng)和房屋產(chǎn)權(quán)登記的權(quán)利人一致。

（二）宅基地上房屋不可流轉(zhuǎn)性

簡(jiǎn)單地推理來(lái)看，由于土地具有身份屬性，只有具有本村村民身份才能夠享有宅基地使用權(quán)，該使用權(quán)的目的就在于保障特定農(nóng)民的生活，防止一些農(nóng)民為了眼前的較小的利益而出賣(mài)土地，從而造成以后生活沒(méi)有保障，因此，土地使用權(quán)是不能任意轉(zhuǎn)讓的。又因?yàn)椤胺康匾惑w”的原則，地上房屋應(yīng)和宅基地使用權(quán)人一致，否則一定會(huì)在土地權(quán)利與房屋權(quán)利上產(chǎn)生糾紛。比如，在城中村改造中，國(guó)家征收農(nóng)民宅基地，如果其上房屋作為小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)出賣(mài)，那么在騰退補(bǔ)償過(guò)程中小產(chǎn)權(quán)房的買(mǎi)方和村民一方肯定會(huì)產(chǎn)生爭(zhēng)議，而這也是目前的法律中存在爭(zhēng)議的一種情形。

因此，筆者認(rèn)為不論從邏輯的嚴(yán)密性方面還是從避免糾紛的方面，宅基地上房屋是不可以流轉(zhuǎn)的，小產(chǎn)權(quán)房也就失去了存在的空間。

四、結(jié)論

小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生既有不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利一體化的立法原則沖突及不合理的城鄉(xiāng)二元化的土地制度等法律方面的原因也有城市商品房?jī)r(jià)格的高漲，住房保障體制的不完善等社會(huì)方面的原因。本文沒(méi)有將小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題放在宏觀(guān)的社會(huì)視野中分析，而是抓住了宅基地使用權(quán)身份屬性這一點(diǎn)進(jìn)行論證，由于遵循“房地一體，房隨地走”的基本原則，可以推論出小產(chǎn)權(quán)房存在的不合理之處，有可能破壞宅基地使用權(quán)的身份屬性，帶來(lái)不必要的糾紛。

參考文獻(xiàn)

[1]姜殊.“京富人農(nóng)村建起‘租界別墅，圈走鄉(xiāng)村風(fēng)景”，載《瞭望東方周刊》2004年9月17日，轉(zhuǎn)引自新浪網(wǎng)：http：//finance.sina.com.cn/g/20040917/11171031214.shtml，最后訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間：2014年4月23日.

[2]高富平，黃武雙著.《房地產(chǎn)法學(xué)》.高等教育出版社2010年版，第258頁(yè).

[3]劉保玉.《物權(quán)法》.中國(guó)法制出版社2007年版，第274頁(yè).

[4]孟勤國(guó).“物權(quán)法開(kāi)禁農(nóng)村宅基地交易之辯”，載《法學(xué)評(píng)論》2005年第4期.

[5]王衛(wèi)國(guó)，王廣華主編.《中國(guó)土地權(quán)利的法制建設(shè)》.中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版，第142頁(yè).

[6]喻文莉.“論宅基地使用權(quán)初始取得的主體和基本方式”.載《河北法學(xué)》2011年第8期，第130-137頁(yè).

[7]相關(guān)報(bào)道參見(jiàn)光明：“海口宅基地明年領(lǐng)‘身份證”，載《海口晚報(bào)》2010年11月27日，第01版.

[8]周覓，楊揚(yáng).“年內(nèi)基本完成村民住宅‘兩證核發(fā)”，載《惠州日?qǐng)?bào)》2010年1月7日，第A(yíng)4版.

作者簡(jiǎn)介：孫陽(yáng)（1990-），男，漢族，河北邢臺(tái)人，就讀于中國(guó)政法大學(xué)，研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)。