全國地方政府債務問題研究

【摘要】地方政府債務問題是我國財政體系亟待解決的問題。本文在研究了地方政府債務理論的基礎上，收集數據和資料，說明了我國地方政府債務的現狀和特點，闡明了地方政府債務的形成機理，包括債務規模擴張的主觀原因和客觀原因。解釋了地方政府債務風險度量及預警研究的必要性，定義了地方政府債務風險預警系統，闡述了構建地方政府債務風險度量體系和風險預警體系的常用方法。最后給出了化解地方政府債務風險的思路和方法。

【關鍵詞】地方政府債務 債務風險預警系統 財政收入 財政支出

2007年～2009年發生了全球金融危機，因此多個國家的央行向金融市場注入巨額資金以刺激經濟，中國政府為了抗危機、保增長，國務院在2008年11月推出被簡稱為“四萬億”的政府刺激方案，出現了地方債務膨脹的問題。根據2011年第35號《審計結果公告》得知，截至2010年底，全國地方政府性債務余額為107174.91億元，其中，政府負有償還責任的債務是67109.51億元，占62.62%；政府負有擔保責任的或有債務是23369.74億元，占21.80%；政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務是16695.66億元，占15.58%。

我國地方政府負有償還責任的債務最早發生在1979年，當年有8個縣區舉借了政府負有償還責任的債務。從那以后，全國各地開始陸續舉債，其中，省級政府舉借負有償還責任或擔保責任債務集中在1981～1985年，此期間有28個省級政府開始舉債；市縣級政府舉借債務集中在1986～1996年，此期間共有293個市級和2054個縣級政府舉借債務。到1996年底為止，全國所有省級政府、392個市級政府中的353個、2779個縣級政府中的2405個都舉借了債務。到2010年底為止，全國只有54個縣級政府沒有舉借政府性債務。

地方政府債務形成的原因復雜，西方學者是從信息經濟學、尋租理論、信息不對稱、政府失靈、市場失靈和歷史、經濟、政治等角度進行研究。世界銀行專家認定政府的“財政機會主義”態度是債務產生的主要原因。例如有的國家為了避開預算硬約束、保持預算平衡，把財政支出轉移到預算外從而實現財政平衡。伴隨著政府職能的轉變，政府的隱性擔保和顯性擔保取代了政府的直接投資和財政補貼，使得政府產生很大數目的隱性和或有債務，這些預算外的隱性和或有債務對財政穩定產生了影響。我國還是處于經濟轉軌階段的發展中國家，和發達國家比起來，處于經濟轉軌階段的國家和發展中國家因為信息披露、管理、法律等制度的不健全而導致的財政風險更大，因此我國有著較大的地方政府債務風險隱患。

按我國的財政部門劃分標準，可將地方政府債務劃分成直接債務、擔保債務與其他債務。直接債務是地方政府負有償還責任的債務，指的是地方政府和職能部門、事業單位，還有地方政府成立的債務融資平臺，直接拖欠的債務或者借入的債務，包括拖欠企業離退休人員基本養老金、拖欠工資、解決地方金融風險專項借款、農業綜合開發借款、國有糧食企業虧損新老掛賬、國債轉貸資金、外國政府和國際金融組織的貸款等。地方政府的擔保債務指的是事業單位、地方債務融資平臺或者地方政府等以政府信用為融資提供擔保而形成的債務。地方政府擔保債務包括有擔保的外債、社會保障資金缺口、地方金融機構的呆壞賬等，在金融機構清算等情況下，地方政府要承擔資產損失。地方政府其他債務指的是除了以上兩種債務，但是需要事業單位、地方政府及其職能部門承擔還款責任的債務。包括救災款項、地方國企債務清償等。

地方政府債務規模擴張的原因主要分客觀原因和主觀原因，客觀原因是事權和財力的不匹配，主觀原因是地方政府的道德風險。《預算法》的第八條規定，國家實行中央和地方分稅制。地方和中央的分權是指劃分財權和事權，財權不能滿足事權的要求時，政府應該利用轉移支付達到財權和事權的均衡，但是若中央對地方的轉移支付過多，地方政府就可能過度消費，若中央對地方轉移支付過少，地方政府就可能入不敷出，即使通過出讓大量的土地還不能達到財政平衡，使得地方政府繞過法律規定，通過融資平臺變相借債。地方政府債務違約有演變為區域性和全國性信用危機的可能，中央政府不得不對地方政府實施救助，地方政府債務可以如此轉移給中央政府，因此地方政府不怕債務違約，舉債非常積極主動。地方政府由于自身利益，可能在任期內大量舉債，企圖將償債責任推向子孫后代。地方政府官員為了追求政績，在政府現有收入不能滿足資金需求時，就會通過舉債的方式籌措資金。

隨著地方政府債務規模的增長，地方政府的償債能力在減弱，合適的政府債務規模可以很好地促進經濟增長與社會發展，然而過于依賴舉債會加重政府償債負擔。所以，對地方政府債務風險度量及預警研究是非常有必要的。地方政府債務風險指的是地方政府的可支配收入無法償還到期債務，從而對社會和經濟造成有害影響的可能性，我國地方政府債務風險表現為收支風險、管理風險、結構風險和規模風險。收支風險指的是地方政府的財政收入不能滿足必要的財政支出而造成的風險隱患。管理風險指的是因為管理債務的效率低而造成的債務資金使用效率低的情況，由于目前借債形式多樣、借債主體分散，地方政府對債務管理不善。結構風險指的是地方政府債務結構非合理性而造成的風險隱患，因為擔保債務與其他債務的不可控和不確定，因此對社會和經濟的影響不易估計，如果擔保債務與其他債務占比大，將會加大地方政府債務的結構風險。規模風險指的是因地方政府債務規模超出能承受的償債規模從而造成到期無力償還的可能性。

地方政府債務風險預警系統是指，收集與地方政府債務相關的數據，在對債務風險有定性認識的前提下，評價和估計地方政府債務風險指標，構建債務風險預警模型，用來評估地方政府債務風險程度的過程，為了方便地方政府及時了解債務風險，采取對應風險防范措施。建立地方政府風險預警系統能對地方政府債務的總量和結構實施監控，還能預測債務未來變動的趨勢。

首先構建地方政府債務風險度量體系，度量地方政府債務風險的常用方法有：1.常規指標評價法；2.綜合評價法；3.資產負債分析法。常規指標評價法是最早被使用也是最簡單快捷的度量方法，主要直接通過運用以下三種變量來度量地方政府債務風險大小：（1）債務負擔率，即當年債務余額占GDP總量的比重；（2）債務依存度，即使用的債務總額占當年的財政支出的比重，表示地方政府依賴債務實現的支出占財政支出有多少；合適的債務依存度為20%；（3）償債率，即應當還本付息額占當年財政收入的比例，一般認為償債率應該在20%以內。綜合評價法是指將運籌學、統計學和其他數學理論方法引入到指標分析中，合成了一些高度敏感和有相同特征的常規指標。綜合評價法的多角度、多指標的綜合運用可以更加全面地度量地方政府債務風險大小。資產負債分析法是以利用債務資金而獲得的收益為基礎，通過提高債務的收益率來抵消舉債成本，從而減輕地方政府的負擔，控制債務風險。

其次，構建地方政府債務風險預警體系的常用方法有：模型預警、統計預警和指數預警。模型預警是通過構建模型尋找地方政府債務的發展規律而進行預警的方法。統計預警是通過統計學方法評價地方政府債務情況的預警方法。指數預警是制定可以綜合反映地方政府債務情況的預警指數，然后根據這個指數分析地方政府債務目前的風險大小。

化解地方政府債務風險的立足點是深化經濟體制改革，控制地方政府債務規模。實施經濟性分權和促進經濟體制改革可以防范與化解我國地方政府債務風險。地方政府的職能應轉變成能促進市場獨立運作，地方政府債務規模之大與政府經濟行為不規范、政府職能轉變滯后有關系，所以規范政府經濟行為、轉變政府職能、建立政府與市場的良好關系是化解地方政府債務風險的根本。要轉變地方政府職能，就應該明確在市場經濟條件下政府應該做什么，應該怎么做，避免政府行為越位或缺位的問題，如今很多政府性事務可以通過市場化運作方式解決，但是政府卻大包大攬。在處理市場與政府的關系上，應當遵守市場第一、政府第二的原則，政府的職能是解決市場不愿做、做不好、做不了的事情，政府的責任主要是實施監督、維護市場公共秩序、提供法制、公共物品和基礎設施建設。政府財政模式應從建設性財政向公共財政轉變，財政行為應該體現出公共性特征，財政資源配置也應該主要用于公共領域。如果稀缺財政資源依舊配置在競爭性微觀主體方面，政府最終就很難擺脫企業對政府的過度依賴而不得不承擔債務。因此戰略性調整財政支出范圍可以控制地方政府債務規模的擴大。另外，政府提供基礎設施建設和公共產品時，應該引入市場的理念，進行績效評價、投入產出分析和成本核算，考核政府各項活動的效率和效益。還要加強對政府財政活動的審計、控制與責任追究，保持地方財政可持續發展，化解地方政府債務風險。

致使地方政府債務規模越來越大的主要原因是地方政府財政收入不能滿足財政支出的需求，因此要保證地方政府能有規范、合理的收入來源執行基本公共管理。要合理規定收入范圍，使得各級政府財政收入穩定增長。依照事權、財權一致原則，給予各級政府和履行支出職能一致的收入范圍。各級政府應該有稅源穩定的稅種，并且有一定的稅收管理權限，使其對地方稅種有減免稅收、調整稅率和征收范圍的權限，使得各級政府有潛力增加收入。應該合理配置地方稅種，除了增值稅、消費稅、外國企業所得稅、外商投資企業與關稅等稅種，其他各稅應劃歸地方稅，適時開征教育稅、燃油稅、遺產稅、環境保護稅、社會保障稅等稅種，漸漸增加地方稅收入，取消不適應社會發展的稅種。應該科學選擇地方稅主體稅種，短期內把稅制規范、稅源廣泛、稅基深厚的營業稅作為地方稅的主體稅種，長期看財產稅可以成為地方主體稅種。應該進一步加強地方稅收征管，要加強地方稅法體系的建設，規范和充實稅法條款；由地方稅務機關專門負責履行地方稅征收管理權，統一地方稅的征收管理權；建立地方稅務稽查機制，利用計算機建立人機結合的稽核、稽查稅收監控體系，防止流失稅收收入。進一步完善地方稅收體系可以提高地方稅收收入占地方財政收入的比重，優化財政收入來源結構，改變地方財政收入不足的狀態，緩解地方政府因為沒有穩定的財政收入而形成的債務融資壓力。

另外，我國各地區差異較大，要想減輕貧困地區的債務負擔、實現各地區公共服務水平均等化，就要進一步完善和規范轉移支付制度。第一，要優化轉移支付結構。逐漸簡化功能不強且形式太多的轉移支付方式，擴大過渡時期轉移支付規模，進一步改進和完善目前的轉移支付額度確定方式。規范專項撥款，改正彌補外溢性功能差、補助范圍太分散的缺點，重新劃分專項撥款的援助范圍，排除本應當由地方解決的專項撥款項目。對要求配套資金的部分，應該制定詳細的監督、管理和績效考評制度。使專項撥款和一般性轉移支付互相協調和配合，提升財政整體利益均衡的功能。在改革中觸動地方政府利益的地方，重新設計激勵機制，減輕其對轉移支付效果的影響，同時，中央政府應該加強改革的力度，減少與地方政府進行博弈的機會。第二，要加強省級以下財政轉移支付制度的規范與建立。原先的制度設計偏重于中央對省一級政府的轉移支付，但缺乏對省級以下政府間轉移支付的控制，應當明確劃分地方政府的事權，要專款專用，還要制定各級政府的轉移支付監督、管理方法，確保地方轉移支付資金來源較穩定。第三，要加快地方政府轉移支付制度法制化進程，以法律形式維護政府間轉移支付有助于增強政策的連續性，減少因不確定因素而形成的消極影響，因此要規范政府間轉移支付的依據、資金來源、分配程序、監督和目標。

作者簡介：張玲玲（1988-），女，漢族，江蘇揚州人，就讀于浙江財經大學，研究方向：金融學。