關于非人格化政府的探討

陳云峰

[摘 要] 據統計，2011年底和2012年底全國公務員總數分別是702.1萬人和708.9萬人，連續8年持續攀升。面對如此龐大的數字，本文從政府非人格化的角度入手，從作為公共服務提供者的公務員逐漸消失的原因、減少公務員數量的可行性以及可供參考的理論基礎等方面，提出了政府未來發展模式的一個構想，即利用電腦網絡的支撐實現人—機—人的政府服務模式。

[關鍵詞] 非人格化政府；職能社會化；電子政務

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 21. 060

[中圖分類號] D035 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2014）21- 0082- 03

0 前 言

電子政務的合理利用，極大地提高了政府管理效率，也成為完善社會主義市場經濟體制的必備要素，并體現出實現現代政治文明的迫切性。在這種信息技術普及的大環境下，信息技術與傳統工業相互提攜，有力地推動了網絡技術、軟件技術、集成技術以及信息電子產品與傳統工業的有效銜接，形成了一個工業產品、系統裝備、信息技術等相輔相成的合理發展環境，大力加強了傳統工業企業自身的創新能力、盈利能力。在企業自主創新的技術新體系下加強企業的信息化建設，最終將企業信息化與政府的電子政務相互融合，這樣才能讓我國市場機制大環境下的電子政務蓬勃發展起來，更好地為社會、為人民服務。

本文中的公務員特指行政系統中的業務官。

1 公務員階層消失的原因

1.1 國家領導人的高瞻遠矚

社會經濟的發展助推社會政治制度不斷完善。政府行政系統中的公務員在輔助政府事務的時候，固有的弊端日趨明顯，一定程度上阻礙著社會經濟的有序運行。公務員階層的存在給“尋租”現象的存在創造了空間，由于“人的本性是趨利避害的”，所以公務員利用手中的權力謀取“租金”給國家帶來了巨大的負面效應，它不但破壞了正常的市場經濟秩序，也會使人民慢慢失去對黨的信任，由于腐敗而導致的對人民利益的掠奪也會使人們對國家執政能力產生懷疑。鑒于此，國家領導者將認識到，公務員的存在越來越不能為社會創造出高于其維持成本的價值，造成了一種巨大的經濟損失及人力資源的浪費。

1.2 硬件保障和智力支持

當前形勢下，互聯網已經成為日常生活中不可或缺的一部分，并日趨成熟和完善。互聯網突飛猛進的發展，為“非人格化政府”的實現提供了硬件保障和智力支持。移動政務（m-Government）是基于移動互聯網的政務應用。它隨著移動通信的普及和電子政務的發展應運而生，是政府在其電子政務的建設和運營中，充分運用現代移動通信技術在終端功能、接入速度、接入安全性、移動互聯網等方面的優勢，通過移動通信的終端、相關的接入、認證和應用協議技術等，實現電子政務的可移動化。與傳統電子政務相比，移動電子政務使得公務員可以隨時隨地處理公務，企業和社會公眾可以隨時隨地獲取政府信息和服務。

1.3 電子政務提供技術支撐

電子政務在世界各國正如火如荼地開展，在網絡中個人身份鑒定技術，網絡安全技術，網絡法律的建設和完善等都為“非人格化政府”的實現提供了技術支撐。這是絕對非人格化政府成為現實的必要條件，科技的發展和電子政務技術的成熟，增加了實現非人格化政府的可行性。

2 公務員數量減少的可行性分析

2.1 公務員工作的可代替性

隨著時代的發展，人們越來越對具有高度隨意性和不確定性的行政權力實施主體——公務員階層表現出諸多的不滿。人們迫切需要能夠公正、公平、公開提供服務的行政主體代替現有的公務員階層。而隨著電子政務的發展，許多以前必須和政府公務員打交道的事務變得非人性化，人們只須通過網絡來完成（如電子招標、電子簽名等），而且隨著網絡技術的發展，網絡安全性得到逐步的提高，越來越多的政府職能將可以被電腦所取代。正如現在，由于科技的發展，很多先前須由人來完成的公務已經被電腦所取代（如資料的統計、行政審批等），許多由公務員才能完成的工作將為非人格化的電腦取代，非人格化的電子政府由于其巨大的優越性必將出現在世人面前，改變政府運行模式。

2.2 公務員工齡買斷

國家可以制定政策、法規，計劃在未來若干年后實行公務員階層強制買斷，對公務員的出路進行政策規劃和導向，到那時隨著我國公務員準入制度（即凡入必考制度）的實施和完善，公務員階層總體上將會成為一個高級知識分子群體，買斷后憑著他們的知識可以在社會上大有作為，并且會給社會創造巨大的財富。政府也要對買斷的公務員再就業提供政策上的支持和鼓勵，為其創業提供良好的社會環境。剛開始，由于支付公務員買斷工齡將會花費巨資，但這將是一項長期投資，相對于公務員貪污腐敗事件的消失和節省下維持龐大公務員群體的工資以及政府職能簽約外包制實施后帶來的競爭、優質的服務及顧客對服務的滿意感來說，這將是利遠遠大于弊的，也將避免被改革的主體由于利益的消失所帶來的巨大阻力，以保障改革的順利進行。

2.3 消除政府對企業的微觀干預，促進競爭性市場的形成

由于政府從微觀經濟管理領域退出，對微觀經濟實行市場導向，這將使得市場充滿活力。在社會組織承包、提供政府公共服務過程中，社會組織將有完全自主的執行權，它將受到市場機制和利益驅動的影響而提供優質服務；同時，政府也可以將有限的時間和精力用在政策、法規的制定上，做自己擅長的事，為國家的長久發展掌好舵。

2.4 提高政府執政的合法性

由于絕對非人格化政府的建立，公務員階層的消失，人們將和沒有情感的電腦打交道，從而取代以往的與具有個人情感的公務員打交道。這使得所有的公民將會面對整齊劃一的高效的公平的服務，這將擴大黨的執政基礎和執政的合法性，減少有失偏頗的辦事模式，避免了人的主觀情緒化、私利化以及隨意化。

3 政府職能社會化之要素

針對政府提供公共服務的缺失和無效率，越來越多的國家認識到將政府公共服務職能社會化迫在眉睫。政府公共服務簽約外包制越來越為許多國家所采用，它包含以下3層要素。

第一，政府的決策與執行職能應分開。政府確定公共目標，確定公共目標的優先順序，但公共目標的實現不一定非要政府行政部門事必躬親，而是可以通過非政府力量去完成。實現公共目標的過程中，聯結非政府部門與政府部門之間的中介是市場機制，即政策的制定和執行可以分開。政策制定是政府的職責，政策執行的職責可以由公共部門、私營部門、非營利部門共同承擔。政府的政策制定體現公平，多種組織的配合協作體現效率，公共服務的決策和執行體現公平和效率的統一。

第二，公共服務的供給者須多元并存，競爭發展。政府為公眾提供的公共服務，不一定非由私營部門來承擔才有效率。關鍵因素是公共服務的供給者須競爭共存，以競爭取代壟斷（無論是政府壟斷還是私人壟斷），這是提高公共服務產生效率的關鍵。合同出租是否成功取決于替代供給者的競爭制度。競爭將迫使供給者富有效率。這種觀點源于微觀經濟學關于競爭的基本原理。4種市場模式（完全競爭、壟斷、壟斷競爭、寡頭壟斷）中，只有完全競爭模式才能使長期平均成本達到最低點，產量才能達到最大化。

第三，消費者應具有對公共服務選擇的權力。公共服務，是21世紀公共行政和政府改革的核心理念，包括加強城鄉公共設施建設，發展教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，為社會公眾參與社會經濟、政治、文化活動等提供保障。公共服務以合作為基礎，強調政府的服務性，強調公民的權利。公共服務的消費者須具有在多元的供給者之間選擇的權力，以及用以選擇的資源。

4 政府職能社會化之有益探索

4.1 西方國家行政過程中公共服務輸出的路徑

從目前看，西方國家行政過程中公共服務輸出主要有兩條路徑：美國的公私合作模式與英國的建立執行局（法定機構）模式。英國建立執行局（法定機構）模式指的是政府核心部門制定政策，并同執行性機構簽訂正式的合同，允許他們在人力和財務管理上有較大的管理靈活性，但要求它們對后果富有較大的責任。20世紀80年代以來美國各級政府的政策選擇是：在政府公共服務輸出領域引進市場機制，將政府權威與市場交換的功能優勢有機組合，提高政府功能輸出的能力。這就是政府公共服務輸出的市場化取向。以英國為代表的“實用主義模式”，主要表現為政府對社會治理與社會服務實行市場化，政府把許多社會服務方面的事務都轉移給民間團體和私營機構，社會服務出現政府出資，社會辦事的局面。“政府規劃、資助，社會組織具體實施”的管理模式。政府通過制定各種法律、法規去規范社會內不同集團、組織、家庭和個人的行為，協調各種利益關系，為社會成員的民主參與提供制度保證。

4.2 我國政府職能社會化之有益探索

《社區》雜志曾在2005年2月刊中刊出了上海市江蘇路街道辦事處出資12萬元建立了一個調節工作站“李琴工作室”的報道。李琴以非政府的民間身份承包了街道辦事處轄區內兩萬戶家庭6萬多名居民民間糾紛的調解服務，這是“政府購買服務”的一個實例。“李琴工作室”給我們的啟發在于，讓最專業的人去做最專業的事，是節約資源的最佳方式。“李琴工作室”的產生并非偶然，它的出現與近年來社區服務中心的一站式服務等一系列改革方式一脈相承，是政府部門轉變角色，適應新形勢的真實寫照。從“李琴工作室”成立可以預見，如果在條件具備的地方將“人民調節室”的工作從街道辦事處剝離出來，實行“工作室”的模式，那么一種處理人際協調的專業化服務就可以向“規模化、組織化”運作方式轉變，以小型機構為元素，形成城市內若干大型的民事調節服務組織，服務組織之間可以競爭，那么服務的管理與評估就可以逐步從實踐經驗中生成，從而更有利于這類組織的高效運作。

5 電子政務發展的創新思路

5.1 積極轉變政府服務觀念

在電子政務的發展改善進程中，對民生、民聲必須有所了解，充分從民眾的根本利益出發，建立符合民眾需求的電子政府。由于傳統思想的束縛，一些電子政務的更新推廣過程并不順利，要從加強民眾與政府之間的對話和交流，促進政府從管理型向服務型轉變入手，真正樹立以民眾為服務中心的核心理念，讓電子政務的改革深入人心，積極推進政府信息的全面上網，讓信息達到最大程度公開和增值；同時，要加強電子服務和信息互動的建設，真正發揮電子政務的作用。

5.2 信息技術普及，加強基礎網絡設施建設

統籌規劃需要環境，并在此基礎上加快基礎網絡設施的建設，調整布局，盡快完善我國的國家基礎信息網絡；同時，一定要把握并狠抓信息技術知識的普及與培訓工作，讓其得以順利發展。努力消除數字鴻溝，讓更多的人們享受到電子政府的網上服務。

5.3 建立統一整體規劃，整合政務信息資源

電子政務的施行與建設最終應由中央進行統籌和規劃，并進行合理布局，從合理實用出發，建立相應的電子政務領導機構，統一領導和組織協調中央與地方政府電子政務的規劃與實施，將政府更多的資源整合，進而避免重復建設和資源浪費。

5.4 建立安全保障體系，保證電子政府安全運行

政府工作人員，尤其是公務員的安全防范意識需加強。由于網絡的不安全性，可能有病毒隨時侵入，所以一定在平時做好殺毒防毒措施。但個別政府對此并不重視，甚至不安裝殺毒軟件或安裝后沒能及時升級更新，最終造成黑客攻擊系統或信息的大量丟失。這些都是工作人員缺乏安全意識造成的。在內部建立安全控制機制，對政府信息采取分級管理的措施，內外網之間實行安全隔離，對數據及時、適時、隨時進行備份；同時，不能忽視的還有要大力發展國有知識產權的技術與產品開發和利用，在電子政務軟硬件的使用上盡可能實現國產化。

6 結 語

在我國，隨著移動互聯網的發展和移動智能終端的普及，移動政務發展所需的受眾基礎和網絡條件已經具備，移動政務大發展的時機已經成熟。目前來看，電子政務的技術平臺已經搭建，要想實現上述構想，還需要在可操作性和執行效率方面進行更加深入的研究和努力。本文提出政府未來發展模式的一個構想，即利用電腦網絡的支撐實現人—機—人的政府服務模式，由于此模式的實現還需要進行長期的系統研究，所以文中的內容難免不夠完善。富蘭克林·羅斯福曾闡述他的管理哲學：“獲取一個方法并運用是常識。如果失敗了，坦白地承認并再試一次。最重要的是嘗試”。

主要參考文獻

[1]李景鵬.權力政治學[M].北京：北京大學出版社，2008.

[2]薛瀾，張強，鐘開斌.危機管理：轉型期中國面臨的挑戰[M].北京：清華大學出版社，2003.