科左后旗土地利用與資產管理問題之我見

姜禹光　邱斌

摘要：本文通過對科左后旗土地利用現狀及土地利用特點進行闡述和分析，總結了科左后旗土地利用與資產管理中存在的問題，地廣人稀土地質量不高、房地產整體結構單一、持續發展阻力增加、土地利用總體規劃與城市總體規劃及相關規劃銜接不夠完善、城鎮建設供給引導需求的機制沒有建立起來、資源開發利用過程中對環境的破壞與可持續發展之間的矛盾，依據目前狀況從六個方面對加強土地資產管理進行了建議。

關鍵詞：科左后旗 土地利用 資產管理

自1987年2月28日，中華人民共和國勞動人事部、國家土地管理局聯合發出了《關于建立健全土地管理機構若干問題的通知》后，我旗于1987年11月成立了土地管理局，歷經了二十幾載的變遷，從當初十幾個人的土地管理局到現在一百多人的國土資源局，有了翻天覆地的變化。土地不僅是資源，更是一筆巨大的社會財富和一項重要的財政收入。已經有不少地方政府出臺了相關的土地資產管理辦法。大家都在對怎么管理怎么應用這樣一筆巨大的資產而根據地方實際做出相應的對策與方法。

一、科左后旗土地的基本情況

（一）土地利用現狀

我旗土地總面積約11，500平方公里，人均占有的耕地、草地、林地分別是全國人均占有量的6.6倍、4.2倍和4.1倍。根據2013年土地利用變更調查結果，全旗耕地24.7149萬公頃（3，707，235萬畝）；園地43.24公頃（648.6畝）；林地17.9294萬公頃（268.9412萬畝）；牧草地59.3289萬公頃（889.9335萬畝）；居民點及獨立工礦用地2.5739萬公頃（39.6085萬畝）；交通運輸用地1.5598萬公頃（23.3969萬畝）；水利設施用地1.3175萬公頃（19.761萬畝）；其余為未利用地。與2010年相比，耕地面積增加0.026%，林地面積減少0.28%，牧草地面積減少0.21%，居民點及獨立工礦用地面積增加2.48%，交通運輸用地面積增加7.2%，其他用地面積增加0.11%。

2013年全旗耕地凈增加91公頃（1，365畝）。

（二）土地利用特點

科壽后旗耕地、林地、牧草地分別占全旗總土地面積的21%、15.6%、51.6%。是以畜牧業經濟為主體，農業比重比較大，屬于典型半農半牧地區。地貌特點為固定沙丘、半固定沙丘相結合，沙丘類型多樣，地形起伏較大，坨甸相間分布，并且許多地段呈現沙丘、農田和牧場交錯。科左后旗2013年末現有耕地面積247，149.0公頃，土地利用總體規劃中耕地面積228，421.26公頃，現有耕地面積較土地利用總體規劃中耕地面積多18，727.74公頃。2013年內耕地增加91公頃，基本實現了占補平衡。居民點及獨立工礦用地面積2013年增加37.49公頃。

二、土地利用與資產管理中存在的問題

土地收益是財政收入的重要組成部分。在計劃經濟條件下我國長期實行單一的土地資源管理，土地使用無償無限期無流動土地幾乎完全喪失了它的資產屬性。加強土地管理，深化土地使用制度改革，改變過去無償無限期使用土地的制度，在國家宏觀調控下，通過市場優化配置土地資源，建立與社會主義市場經濟體制相適應的土地市場體系，是我國整個經濟體制改革的重要內容，也是加強耕地保護、落實土地基本國策的重要手段。土地使用制度改革，使土地的資產屬性顯化，土地作為生產要素逐步進入市場用地變為有償有限期有流動。現階段我旗在土地利用與資產管理中存在的問題有：

（一）地廣人稀，土地質量不高

科爾沁左翼后旗處于遼寧、吉林、內蒙古交接的松遼平原西部邊緣地帶，除東鄰東、西遼河交匯處有占總面積不到3%的沖積平原處，其余全部為沙坨草甸交錯、沙丘連綿，以沙地沙丘為主要特征。境內海拔最高為308.4米，最低為88.5米，呈現由西南向東北的崗狀沙丘，再向東南沖積平原傾斜的地形。南、北、東三面均為平原環境，西部與科爾沁沙地接壤，位于科爾沁沙地的東南邊陲，是科爾沁沙地的主要組成部分。雖說牧草地占總土地面積的51.6%，但很大一部分由于近幾年風化、自然災害和過度放牧加大放牧強度，超過牧地應有的載畜能力，導致牧地受到破壞，植物喪失繁殖能力等原因造成沙化嚴重。牲畜飼料產量低，不能滿足高數量牲畜對飼料的需求。耕地大多已被劃為基本農田保護區，因土地質量低，大多數靠天吃飯，總體產量不高。需提高耕地和牧草地質量。近年來，我旗在土地整治方面加大了力度，已日見成效。

（二）房地產整體結構單一，持續發展阻力增加

從總體上講，科左后旗近年來開發的房地產絕大多數是商住兩用綜合樓，形成了住宅區里有商業，商業區里有住宅，大部分的黃金地段更是如此，從而弱化了城市的整體功能分區，降低了城市中心地段土地資產的利用效益，提高了城市進一步發展的成本。況且大部分商業門市房都是一家一戶的小規模形式，缺乏有規模、上檔次的大型商服中心，分散了商業經營者，弱化了商業的整體競爭能力，加大了經營成本，造成了科左后旗商服業經營分散、服務單一、檔次偏低而價格偏高的不利局面，加之科左后旗市緊鄰通遼市和沈陽市，公路、鐵路交通便利，在一定程度上加劇了科左后旗本身形成的購買力大量流向通遼市和沈陽市的現狀。

（三）土地利用總體規劃與城市總體規劃及相關規劃銜接不夠完善

在現行的體制下，土地利用規劃和城市規劃分別由國土部門和規劃部門編制，這兩個部門在行政上是同級單位，有各自獨立的行政上級單位，在規劃編制過程中均接受其直接上級行政部門的指導和監督，規劃編制工作均在自己的行政體系內完成。在這種相對封閉的空間內國土部門與規劃部門彼此缺乏應有的有效溝通，也缺乏進行溝通的內在動機。無論是土地利用規劃，還是城市總體規劃，人口和用地規模都是最基本的規劃用地指標，這兩項最基本的指標在兩個規劃中沒有統一，在統計口徑上達不成一致，規劃的協調與對比、實施就無從談起。實際上，建設部和國土部關于人口指標的描述有較大差異，建設部[1998]161號文件規定：“城市人口包括居住在（規劃）建成區內的非農業戶籍人口、農業戶籍人口和1年以上的暫住人口。”國土資源部的《縣級土地利用總體規劃編制規程》中規定：“城鎮人口應為城鎮范圍內的常住人口的總和，不包括流動人口。”不難看出，前者所稱人口的范疇顯然要比后者大。而人口指標是確定一定區域和城市經濟發展和用地安排的重要指標，由此造成的兩個規劃的實施難度和協調難度可想而知。在編制城市總體規劃時，人均建設用地指標的選取是依據（GBJ 137-90）進行遴選的。不考慮規劃期年耕地水平和規劃目標年耕地保有量。而土地利用規劃中人均建設用地指標分為城鎮居民點用地指標和農村居民點用地指標。在編制過程中為保證耕地總量動態平衡，建設用地總量和均量都要受到耕地保有指標的限制。“兩規”的這種不協調性與差異性不僅對理論研究形成了障礙，還浪費了社會資源，在規劃的實際操作中也存在諸多爭議，因此需要從理論和實踐兩個方面來尋找解決問題的方法。

（四）城鎮建設供給引導需求的機制沒有建立起來

項目建設、舊城改造由開發商自行選址，沒有充分發揮土地供應計劃和城市總體規劃的作用，造成了政府土地供應計劃和城市總體規劃只能被動適應的不利局面。

（五）資源開發利用過程中對環境的破壞與可持續發展之間的矛盾

可持續發展的重要標志是資源的永續利用和良好的生態環境。國土資源與生態環境是密不可分的一個整體，因此，國土資源開發利用過程中，不可避免地對生態環境產生不良的影響。

三、加強土地資產管理的政策建議

（一）以規劃、計劃為先導，把握經營城市的主動權

在珍惜和合理利用土地資源，切實保護耕地的同時，加強城市土地資產的經營管理，最大限度地發揮土地資產的價值作用，確保土地資產的保值增值，是全面實施城市化戰略，加快城市化進程的基本前提。城市土地的合理使用和土地市場的建設，關鍵在政府。經營城市土地的主體是政府和土地使用者，政府在城市土地經營中應處于支配地位。政府要管好土地資源和資產，最關鍵的是必須堅持對建設用地的用途管制和集中統一管理。有的地方政府專門成立了土地資產管理部門，非常值得我們學習和借鑒。規劃、經委、國土、城市建設等相關部門應密切配合統一制定科學的年度供地計劃，對掛牌、拍賣和招標出讓的地塊用途、位置、面積做出統一規劃，嚴格保證年度供地計劃的實施，實現對城市規劃區內土地的統一規劃、統一征用、統一儲備、統一配置、統一管理，逐步建立“一個機構辦，一個渠道進，一個池子蓄，一個龍頭出”的土地資產經營管理模式，做到政府“一支筆”審批，土地行政主管部門組織實施。

（二）以儲備為手段，確保政府壟斷土地一級市場

進一步加大土地征用及收購儲備工作的力度綜合運用行政的、經濟的、法律的手段，切實加強政府對土地一級市場的高度壟斷，推行凈地出讓，啟動政府土地儲備機構，建立土地集中統一供應的有效機制。政府通過對土地的儲備，再適度開發后，根據市場供需情況，分批次投放市場，逐步形成所有建設用地都由土地儲備機構收儲，所有使用的建設用地都由土地市場供應的格局，真正形成“一個渠道進水，一個池子蓄水，一個龍頭放水”的土地供應運行機制。具體操作中要抓好以下幾方面：一是選擇好收購儲備地塊。對區位條件好、增值效益明顯的地塊優先儲備，盡快入市變現；對區位偏僻，在市場中難以很快變現的地塊可以采取協議儲備和信息儲備的方式。二是合理確定土地收購價格。對于交易價格明顯低于市場價格的土地交易行為政府應行使法律規定的優先購買權；三是建立土地儲備資金保障機制。土地儲備資金屬于政府專項資金，在資金的運作上應主要以財政投入為主、以儲備收益金為補、以銀行貸款為輔的做法。自2013年以來，我旗土地儲備工作已漸入軌道，從資金保障到選擇收儲地塊都進行積極爭取和落實。

（三）嚴格控制建設用地增量，盤活存量

嚴格控制土地供應總量，實行有計劃供地。要制定土地利用年度計劃，控制增量建設用地供應。要通過政策引導，運用市場機制，盤活存量土地資產，促進土地資源的高效集約利用。要優先保證國家和省市重點建設項目、基礎設施建設、高新技術產業及重點招商引資項目用地。進一步健全完善公開、公平、公正和規范有序、高效運轉的土地市場運作機制，嚴格控制建設用地供應總量，才能充分發揮市場配置土地資源的基礎性作用，提高城市土地利用率，實現土地資產價值的最大化。嚴格土地用途管制，實施有計劃供地嚴格執行土地利用總體規劃和城市規劃。應從以下三個方面對城市建設用地供應總量進行控制：

1 優化土地利用結構。在城市土地中價值量最大，能為城市政府帶來最大收益的土地是房地產用地，但在控制建設用地總量的同時，必須優化土地利用結構，沒有結構的優化，總量的控制就不可能從根本上解決。房地產用地也必須嚴格控制土地供應總量，優化土地利用結構，充分考慮市場需求，城市規劃區范圍內的各類建設用地，必須嚴格按規劃用途開發使用。根據市場的銷售情況，確定適度緊縮的土地供應量，對房地產市場起到供需平衡，避免大幅起落。如果總量和結構出了問題，會嚴重影響城市經濟的正常運轉。政府不僅在土地收益上不能得到應得的，還會帶來銀行不良貸款、閑置土地和大量的空置房。各類建設用地都要根據年度計劃，明確供地數量、位置、用途，嚴禁計劃外用地。要特別加強各類園區建設用地管理，納入供地計劃，嚴格審批手續，保證園區建設用地健康有序。

2 確立合理的城市發展戰略。近年來，國家在土地宏觀調控上給予高壓，根據“十一五”規劃綱要，全國耕地面積必須確保不低于18億畝。要充分利用土地交易市場，定期發布供地計劃及相關政策、信息，實行政務公開，接受社會監督，切實提高政府供應土地的透明度，提升土地市場的運作水平。實踐證明，一個城市能不能持續、快速、健康地發展，大思路非常重要。如果大決策比較正確，城市發展就會越來越順利；而領導者指導思想的偏差一定程度上會影響城市的發展。城市發展要走上低風險、高效益的道路，必須研究清楚城市自身的特點，要有“不求最大，但求最好”的經營理念，從而對城市有一個科學定位和規劃。

3 立內涵挖潛的發展思路。充分利用城市建成區范圍內已有的資源，重點應對舊城進行改造，重點進行城鄉結合部的整治。因此，要考慮城市的可持續發展，經營城市土地應注重存量土地的整理和盤活。

（四）提高單位土地面積的投資強度和容積率水平

一是按標準供地。嚴格執行國土資源部、內蒙古自治區、通遼市、科左后旗出臺的相關用地標準文件，對具體項目把握用地規模；二是公開、公平、公正供應土地。《國務院關于加強國有土地資產管理的通知》明確提出：為體現市場經濟原則，確保土地使用權交易的公開、公平和公正，各地要大力推行土地使用權招標、拍賣。國土資源部頒布的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規范》和《協議出讓國有土地使用權規范》，是進一步完善國有土地出讓制度、切實解決國有土地出讓中存在問題的需要。公開供地不僅可以充分顯化土地的資產價值，更能保證政府供地的公平性，在實際工作中有了統一出讓程序和標準，更便于規范操作；三是激活利用率低下的土地。土地的恰當利用極為重要。尤其是原有工業用地，面積大、產出低，對城鎮內部工業用地在符合城市規劃的前提下應該通過二次開發、主體調整、協議轉讓辦法，提高其利用率，國家出臺的工業用地最低限價標準也是在提高工業用地門檻，限制工業用地圈占土地。四是嚴格執行國家制定的土地利用強度和投資強度標準。對工業用地國家專門出臺了工業用地控制指標，根據投資強度及投資項目的不同對工業用地面積進行控制。商業、住宅用地都要嚴格執行相應的用地標準，鼓勵節約集約用地，建立相應的獎罰機制。

（五）堅持內部會審，集體決策

積極推行政務公開和內部會審制度。各級政府及土地行政主管部門要將辦事制度、標準、程序、期限和責任向社會公開。農用地轉用、土地征用、建設用地審批以及土地資產處置、供地價格確定等，土地行政主管部門一律要實行內部會審，集體研究。

（六）堅持規范管理，政務公開

加強國有土地資產管理、監督，確保國有土地資產保值增值，是一項重要工作。各級人民政府和國土行政管理部門要加強制度建設，規范行政行為，建立健全國有土地資產管理、監督機制，從制度上杜絕土地資產流失和腐敗行為的發生。堅持政企分開，政事分開。土地行政管理部門一律不得興辦房地產開發等企業。土地估價、土地勘測、土地交易代理等中介服務機構必須與行政機關及其所屬事業單位脫鉤。

嚴格建設用地項目供地備案和土地資產處置備案制度，實行備案審查，依法監督建設用地審批和國有土地資產處置行為。建立建設用地信息發布、土地登記資料和地價可查詢制度。