對城市居民評價政府環保工作的綜合分析

盧春天 洪大用 成功

〔摘要〕 公眾對政府環保工作的評價可以通過對2003年和2010年中國綜合社會調查城市部分的數據進行分析，研究發現：從2003年到2010年，城市居民對中央和地方政府環保工作的非正向評價增多，正向評價減少；與中央政府的評價相比，地方政府的非正向評價比例增長幅度更大。收入低的城市居民對中央政府環保工作的滿意程度高于收入高的城市居民，但是對地方政府環保工作的評分上，低收入城市居民的滿意度低于高收入城市居民。性別對中央政府環保工作的評分有顯著差別，但是在地方政府層面上，男女沒有顯著差別。教育、年齡和環境問題嚴重性感知等變量對中央和地方政府環保工作的評價影響具有一致性。為此，中央和地方政府需切實提升環境治理水平，針對不同社會群體開展環境保護宣傳，以提升公眾環境關心水平，同時要打破地方政府和企業之間的增長機器聯盟，將環境治理納入官員績效考評體系。

〔關鍵詞〕 城市居民，政府環保工作，中央政府，地方政府，政策建議

〔中圖分類號〕F206 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2014）02-0095-06

一、引言

環境保護是政府的一項基本職能，同時也是政府績效評估中的重要內容。早期對政府的績效評估中，主要還是采取自上而下的評估方式，也就是其上級主管部門是評估的實施者。伴隨著行政體制改革的不斷推進，各級政府在績效考核方式上進行了一系列的嘗試。國內政府績效評價可以分為兩類：一種是圍繞一級政府及其職能部門的任務與目的，通過特定的方法與技術建構一個系統的績效評估指標體系；另外一種是堅持顧客導向和結果導向，由公共部門的服務對象，也就是特定公眾對公共部門的業績或表現進行直接評價 〔1 〕。對如何拓展國內公民參與政府績效評估體系的構建，許多城市在這方面進行了積極探索，舉辦了公民評議政府的活動，即以公眾為主體對政府績效進行評價，并將結果應用于組織績效的改善。比較知名的案例有：1999年10月珠海市正式啟動萬人評政府活動 〔2 〕，此后全國各地，如南京、西安、廈門也進行了一些類似的活動。但是上述活動只是把對政府的環保工作置于政府績效評估中的一部分。

近年來，隨著經濟快速發展而引發的一些惡性環境問題也逐漸增多起來，有些地方還因為環境問題引發了大規模的群體事件，使得學界開始探索公眾參與政府環境保護工作的評價 〔3 〕。公眾參與政府環保工作的評價具有重要的現實意義，一方面公眾的反饋意見有利于政府優化環境資源的配置，提高政府的環境治理效率；另一方面，有利于民意的表達，從而達到政府和民意的有效溝通，促進社會和諧。2003年，中國綜合社會調查（CGSS）首次在全國城市地區調查了受訪者對過去5年內中央和地方政府環境保護工作的評價等相關的環境議題。2006年，由國家環保總局指導，中國環境文化促進會組織編制了“中國公眾環保民生指數”，調查公眾對食品安全、飲用水污染、空氣污染、垃圾處理等14類問題的感受的一組數據，也包括公眾對中央政府環境保護工作的評價。2003年和2010年中國綜合社會調查數據為過去8年城市居民對政府環保工作的評價提供了歷時性比較和現狀分析的基礎。

二、數據來源

2003年CGSS的數據由中國人民大學和香港科技大學共同收集。該數據調查了除西藏外的中國大陸22個省和三個直轄市。問卷分為兩個部分：A和B部分。隨機樣本數是5980人，有效的問卷調查是5894人（問卷有效率98.6%）。B部分由于一些技術原因沒有在吉林省、廣東省、黑龍江省虎林市、雙鴨山市寶山區、青岡縣、湖北省鄖西縣、竹溪縣、當陽市和黃岡市黃州區做調查，因此問卷B部分的有效樣本數是5073人。問卷數據的收集是通過調查員的入戶訪問獲得，由于缺少的樣本量相對于總樣本影響比例只有15%，一些學者認為對分析結果影響不大 〔4 〕。問卷B部分中男性占48.2%，女性占51.8%，被訪者的平均年齡在43歲，平均受教育水平為高中。

CGSS2010采用多階分層概率抽樣設計，其調查點覆蓋了中國大陸全部31個省級行政單位。在全國一共抽取了100個縣（區），加上北京、上海、天津、廣州、深圳5個大城市，作為初級抽樣單元。其中在每個抽中的縣（區），隨機抽取4個居委會或村委會，在每個居委會或村委會又計劃調查25個家庭。在每個抽取的家庭中隨機抽取一人進行訪問。CGSS2010除了核心模塊外，同時包含了國際社會調查合作組織（ISSP）環境模塊，國際社會調查合作組織宗教模塊，東亞社會調查（EASS）健康模塊。對于這三個模塊，調查者通過隨機數來決定回答哪一個模塊。這樣，被調查者回答每一個模塊的概率是相等的，這三個模塊形成的三個子樣本也具有同樣良好的全國代表性，同時也具有同樣水平的抽樣精度。2010年CGSS最終的有效樣本量為11785個，應答率為71.32%，其中環境模塊的樣本量是3716個。

本文關注城市居民對政府環保工作的評價，城市的樣本人數為2392人。來自年齡在25歲及其以下、26～35歲、36～55歲，以及56歲以上者分別有229人、422人、1010人、729人，其中有2人屬于系統缺失值，所占比例分別是9.6%、17.6%、42.2%、30.5%、0.1%。就民族構成來說，漢族人口2214人，占92.6%，其他的（7.4%）是少數民族 （有1人拒絕回答）。文化程度為小學、初中、高中、大專和大學本科以上，分別為515人，672人，607人，588人，還有10人拒絕回答或填寫“其他”，所占比例分別為21.5%，28.1%，25.4%，24.6%，7.9%和0.4%。

三、對城市居民評價政府環保工作的歷時性比較

面對日趨嚴峻的環境形勢，究竟是企業、政府、公民團體還是個人最需要對緩解中國面臨的環境問題負責任呢？從經濟學意義上講，良好的環境是公共產品，必須主要依靠政府來提供，那么是否公眾也認為政府應該對環境問題負責？考慮到新中國成立后很長的一段時期，公共物品基本上是由政府機構或者相關單位解決，就不難理解公眾對政府的環保角色寄予非常大的希望。從CGSS2010的城市部分數據分析顯示，49%的受訪者認為政府需要為環境惡化問題負責，緊接著的是28.7%的人認為企業應該對這一問題負責，11.5%的人認為無法回答這個問題， 6.6%的人認為應該由個人負責，只有3.3%的人認為應該由公民團體負責，還有0.9%的人拒絕回答。

CGSS2010的數據設置了如下問題：“在保護世界環境方面，一些國家比另外一些國家做得多。總體來說，你認為中國做得如何？”回答的選項一共有四個：1.做得太多；2.做得正好；3.做得太少；8.無法選擇。通過數據分析表明，即使在國際層面進行對比，46.95%的中國公眾認為中國政府“做得太少”， 26.42%的人認為中國政府“做得正好”，而認為中國政府“做得太多”比例只有6.06%，其中還有19.57%的人認為“無法選擇”，最后還有1%的人選擇“拒絕回答”、“不適用”、“不知道”。總的來說，在保護世界環境方面，和別的國家相比，中國公眾認為中國政府還有不少繼續提升的空間。

CGSS2003和CGSS2010的數據都調查了“在解決中國國內環境問題方面，您認為近5年來，中央政府做得怎么樣？”回答的選項分別有9項：1.片面注重經濟發展，忽視了環境保護工作；2.重視不夠，環保投入不足；3.雖盡了最大努力，但效果不佳；4.盡了最大努力，有一定成效；5.取得了很大的成績；8.無法選擇；-1.拒絕回答；-2.不知道；-3.不適用。由于回答（-1，-2，-3）的比例很低，不到1.5%，為了比較的方便，我們將回答（-1，-2，-3）的比例合并到“無法選擇”中。CGSS2003數據只是調查了城市地區，所以對比分析也是限制在城市地區。

數據對比的結果見表1。總的來說，這兩次問卷在“無法選擇，說不清”的選項上，保持著相對穩定的比例，但是公眾對中央政府環保工作消極和中性評價（選項1， 2和選項3）的比例從2003年到2010年呈上升趨勢，而積極的評價（選項4和選項5）在這8年中呈下降趨勢。可以看出，在2003年有3.55%的公眾認為中央政府“片面注重經濟發展，忽視了環境保護工作”，而到了2010年，這一比例上升到8.36%。相反，在2003年有10.33%的人認為中央政府在保護國內環境上“取得了很大的成績”；到了2010年，這一比例下降到7.48%。選項4 “盡了很大努力，有一定成效”，從2003年的40.76%下降到2010年的27.68%，下降幅度最大。

表1 對中央政府環保工作評價不同時點的對比（%）

在CGSS2003和CGSS2010問卷中都調查了公眾對所居住地方環境治理的評價：“在解決您所在地區環境問題方面，您認為近五年來地方政府做得怎么樣？”由于回答選項和公眾對中央政府的評價一致，所以對回答選項采用表1同樣的處理方法（見表2）。總的來說，公眾對地方政府環保努力的非正向評價（選項1，選項2）比例增多，較為中性的評價（選項3）比例也在增加。在最消極的評價上， 5.93%的公眾認為地方政府“片面注重經濟發展，忽視了環境保護工作”，而到了2010年，這一比例上升到12.76，增長幅度為6.19%，而在中央政府的環保工作評價上，同期這一上升的比例為4.81%。

在公眾對地方政府環保工作的正向評價上，也面臨和對中央政府環保工作評價類似的下降趨勢。例如，2003年11.83%的公眾認為地方政府“盡了很大努力，有一定成效”，到了2010年，這一比例就下降到24.25%，下降幅度高達11.59%，幅度最大。對于地方政府是否在環保上“取得很大的成績”，在2003年11.83%的公眾持這一觀點，但是到了2010年，這一比例下降到4.35%，下降幅度為7.48%，比同期公眾對中央政府環保工作評價的下降幅度還要高約5%。

表2 對地方政府環保工作評價不同時點的對比（%）

盡管公眾對他們的非正向評價增多，但是公眾對中央政府環保工作的滿意度還是要高于地方政府在環保工作方面的表現。對比表1和表2可以發現：在環保工作的非正向評價上（選項1，2），無論是在2003年還是在2010年，公眾對中央政府的非正向評價比例比其對地方政府的非正向評價比例更低一些，例如，在2003年和2010年，分別有3.55%和8.36%的公眾認為中央政府“片面注重經濟發展，忽視了環境保護工作”，而公眾在2003年和2010年對于地方政府同一評價的比例分別達到5.93%和12.12%。在趨于中性和積極的評價上（選項3，4），無論2003年還是2010年，公眾對中央政府的正向評價比例均比其對地方政府的正向評價比例更高一些。例如，在2003和2010年，分別有40.76%和27.68%的公眾認為中央政府“盡了很大努力，有一定成效”，而同一時期公眾對地方政府同一評價的比例分別只有35.84%和24.25%。總的來說，通過對不同時點的分析，可以看到相對于公眾對地方政府的環保工作評價，公眾對中央政府的環保工作持更多的正向評價。

四、對城市居民評價政府環保工作的雙變量分析

如前所述，公眾對政府環保工作的評價分為兩個層次：中央政府和地方政府。為了方便對這兩個變量和受訪者的社會人口經濟特征進行分析，我們對這兩個變量的選項進行賦值：其中對回復“8.無法選擇，說不清”當作缺失值處理，其他的選項（1.片面注重經濟發展，忽視了環境保護工作；2.重視不夠，環保投入不足；3.雖盡了努力，但效果不佳；4.盡了很大努力，有一定成效；5.取得了很大的成績）分別賦分為1、2、3、4、5。評價分數越高，表明公眾對政府的環保工作評價越是滿意。

（一）性別差異。已有的研究表明，基于性別社會化和社會角色的不同，性別在對環境的關心方面有著顯著差別 〔4 〕，那么在對政府環保工作的評價上是否也扮演著同樣的角色呢？從表3可以看到，在對中央政府環保工作的評價上，男性的平均評價得分是3.18，女性的平均評價得分是3.02。男女樣本在方差一致性的假設（Levenes Test，F值0.03，p值大于0.05）成立下，進行均值比較，結果表明男性比女性對中央政府環保的評價更為滿意，而且有著統計學上的顯著意義（t值為2.94，p值小于0.01）。但是在對地方政府環保工作評價上，如表3所示，男女平均評分分別為2.79和2.76，差別不大。同樣在方差一致性的假設（Levenes Test， F值0.594，p值大于0.05）條件下，進行均值比較，結果表明男性和女性在地方政府環保的工作評分沒有統計學上的顯著差別（t值為0.21，p值大于0.1）。

表3 性別對環保工作評價的差異

（二）不同收入群體的差異。在CGSS2010的數據中，問卷收集了受訪者個人上一年總收入。根據城市居民收入狀況分為3組：10000元以下歸為低收入組，10000元到22000元為中等收入組，22000元以上的為高收入組。通過單因素方差分析得出結果（見表5）。可以看到，無論是對中央還是地方政府的環保工作評價，F值在α=0.01下具有統計學上的顯著意義。這也意味著，不同收入階層對中央或者地方政府環保工作的平均滿意度是不相等的。其中，對中央政府的評價上，低收入組對其環保工作的滿意度最高（3.21），而高收入組的評價最低（3.04）。進一步進行了均值多重比較檢驗（α=0.05，數據圖表這里省略，下同）可以得知，低收入組的滿意度和中等、高收入組的滿意度有著顯著差別，但中等、高收入組的平均滿意度沒有顯著差別。對地方政府的評價有所不同，高收入組對地方政府的環保工作評價最高（2.9），次之是低收入組（2.76），最低的是中等收入組（2.71）。進一步進行了均值多重比較檢驗可知，高收入組的滿意度顯著高于中等收入組的滿意度。

表4 不同收入組對環保工作評價的方差分析

（三）不同年齡組的差異。在公眾對環保的支持上，國外研究表明存在著代群效應 〔5 〕。每個年齡組由于所處時代背景，因而經歷的事情不一樣，可能會導致不同代群對同一事物的看法不一樣。本文將年齡分為四組：25歲及其以下，26～35歲，36～55歲和56歲及其以上。通過對年齡組的單因素方差分析（見表5），可以看出：不同年齡組的人對中央還是地方政府環保工作的評價平均得分都顯著不等，而且他們之間還具有共同點，即無論對中央還是地方政府的環保工作評價，隨著年齡的升高，對政府的環保工作評分變得更高。以年齡在56歲及其以上這組為例，他們對中央和地方政府的環保工作評分分別是3.30和2.95，而且對中央政府的環保工作評價比對地方政府的評價要高。多組均值比較檢驗表明，在中央和地方政府環保工作評價上，年齡在56歲及其以上的滿意度要顯著高于36～55歲，26～35歲，25歲及其以下的群體。

（四）不同教育水平的差異。在多數環境關心和意識的研究中已經表明，教育是能夠持續對環境關心和態度有著顯著、正相關關系的因素 〔6 〕。受訪者的教育年限劃分為4個等級的文化程度：小學及其以下，初中，高中和中專，大專及其以上（見表6）。這里，“小學及其以下”包含了沒有受過正式教育、小學和私塾；“高中、中專”包含了普通高中、職高、技校和中專；“大專”包含了全日制和非全日制兩種類型；“大學本科以上”包含了全日制、非全日制本科以及研究生。F檢驗顯示，在對中央和地方政府的環保工作評價中，他們的平均評分有著顯著差異。從表6中可以看到一個有趣的現象，越是教育程度高的人，他們對政府的環保工作平均滿意度就越低。在對中央政府的環保評價上，小學及其以下的平均滿意度最高（3.44），其次為初中（3.21），高中、中專組（2.099）和大專及其以上組（2.86）最次。在方差不等的條件下，進行多組均值比較檢驗表明，除了高中、中專和大專及其以上組沒有顯著差別外，另外三組之間的均值兩兩之間有著顯著差異。在對地方政府的環保評價上，也遵循著類似的模式：越是教育程度高的人，對地方政府的評分就越低。通過方差一致性條件下多組均值比較檢驗表明：小學及其以下群體的評分顯著高于高中、中專組及大專以上組的評分，初中群體的評分也顯著高于大專及其以上的評分。可以說，教育程度越高的人，對政府的環保工作滿意度就越低。

表6 不同教育水平對環保工作評價的方差分析

（五）環境問題嚴重性感知的差異。從心理學“刺激-反應”的視角出發，對政府環保工作評價的“反應”和公眾對環保狀況的感知這一“刺激”因素也是緊密聯系在一起的。 在CGSS2010的問卷中，詢問了受訪者對整個環境狀況的判斷，“根據您自己的判斷，整體上看，您覺得中國面臨的環境問題是否嚴重？”對該問題的回答分別有6項：1.非常嚴重；2.比較嚴重；3.既嚴重也不嚴重；4.不太嚴重；5.根本不嚴重；8.無法選擇。為了分析的方便，我們把“無法選擇”歸到選項3。在問卷中18人“拒絕回答，不知道和不適用”作為缺失值，沒有納入數據分析中。結果顯示：有24.21%的人認為環境“非常嚴重”，52.26%的人回答“比較嚴重”，還有13.96%的受訪者認為“既嚴重也不嚴重”，而認為“根本不嚴重和不太嚴重”的只有8.82%。通過這一變量和公眾對中央和地方政府環保工作的評價變量，分別做列聯表分析得到：對中央和地方政府的卡方值分別為121.29和125.8，自由度都為16，α=0.01有著統計學上的顯著意義，說明環境問題嚴重性的感知水平和對中央及地方政府環保工作的評價有著相關關系。他們的相關系數（Gamma）分別為0.21和0.23，α=0.01有著統計學上的顯著意義，這也表明了對環境問題感知越是嚴重的公眾，他們對中央和地方政府的環保工作評價就越低。

概括而言，CGSS2010數據顯示：在對中央政府的環保工作評價上，男性、低收入階層、年老的和教育程度低的人要比女性、高收入階層、年輕的和教育程度高的人更高。在對地方政府的評價上，高收入階層、年老的和教育程度低的人相對于低收入階層、年輕的和教育程度低的人要更高一些。

五、結論及政策建議

盡管中國過去35年的經濟發展取得了輝煌成就，但是生態環境破壞的程度并沒有因為經濟高速發展持續變得更好。耶魯大學等機構聯合發布的環境可持續指數在2006年度報告顯示，中國在全球133個國家中排名94，而到2012年報告顯示，中國在132個國家中排名116。〔7 〕這一變化趨勢也體現在公眾對政府的環保工作評價中。誠然，從公眾對政府環保工作評價在過去8年中下降的趨勢來看，還有一個不可忽視的原因，就是隨著生活水平的提高，公眾對良好環境的需求更高了，即使在客觀環境質量保持不變的情況下，公眾對政府環保工作評價還是有可能趨于消極或者負面。本文根據上述分析和以往的調查，可以得出以下幾點結論：

一是從保護世界環境角度來看，認為中國政府“做得太少”的比例（39.56%）遠遠超過了中國政府“做得太多”的比例（6.17%）。在某種程度上，國際環保責任的評價也從側面反映了公眾對國內環保工作的看法。針對中央政府在過去環保努力的評價中，與2003年相比，城市居民對中央政府環保工作努力的非正向評價比例呈現上升，而正向評價比例呈現下降趨勢。在對地方政府過去環保努力的評價中，與2003年相比，城市居民對地方政府環保工作的非正向評價也同樣呈現上升趨勢，而且上升的幅度比同期公眾對中央政府環保工作的非正向評價的增長幅度還要大。這也從側面表明，公眾對地方政府的環境治理工作不滿意度甚于中央政府。

二是通過對中央和地方政府環保工作評價的進一步分析，結果表明：不同社會群體特征對中央和地方環保評價的影響不總是一致的。這種不一致性和其他的宏觀變量如社會制度、經濟發展水平等，綜合在一起使得公眾對政府環保工作的評價機制變得更加復雜。性別、收入對中央和地方政府的環保評價影響有所差別。性別因素對中央政府的環保評分有顯著影響，但是對地方政府環保工作評價沒有差別，低收入組對中央政府環保評分最高，相反，高收入組對地方政府環保評分最高。在不同政府層級的環保評價中，教育、年齡和對環境問題嚴重性感知度的影響具有一致性：教育程度高、感覺環境問題嚴重的年輕人比教育程度低、感覺環境問題不那么嚴重的老年人更趨向于對中央和地方政府的環保工作給予非正向評價。

基于以上研究，本文對政府環保工作提出以下幾點政策建議：

第一，中央政府和地方政府需切實提升環境治理水平。公眾對政府環保工作的評價，一方面來自生態環境惡化是否得到遏制這一可觀測的事實，另外一方面也來自于這一事實是否能借助多種媒介信息被公眾感知，從而實現社會建構的過程。從上文的分析中可以看到，近年來公眾對中央和地方政府的環保工作都越來越趨于負面評價，尤其對地方政府的環境治理。這就要求中央政府提升自身環境治理水平，同時必須采取有效的獎懲措施，激勵地方政府加大對環境的治理。

第二，針對不同社會群體，開展環境保護宣傳，提升公眾環境關心水平。不同的社會群體由于自身的社會人口經濟特征導致了他們對政府環保工作評價不一，這就要求在政策制定過程中，針對不同的社會群體開展環境保護活動和環境保護宣傳工作，提升他們對環境的關心水平。無論是國外還是國內的經驗研究已經表明，受教育水平越高，人們的環境意識和友好環境行為也就越高。因此，國家有必要實施一個長期的教育工程，讓孩子從小就認識到人類和自然相互依存關系、生物多樣性和其他環境問題的重要性。

第三，打破地方政府和企業之間的增長機器聯盟。中國政府現在已經在嘗試一些新的解決辦法。例如，中央政府提出綠色GDP的發展指標和減少排污提高能源使用效率的指標。但是也要認識到，由于這種聯盟的復雜性，任何一項政策的出臺都會受到兩方面的抵制。目前我們依靠自上而下的政策導向來實現，然而這種自上而下的方式排除了廣大民眾的參與。只有通過廣泛的公眾參與，上下勁往一處使，才能共同促進政策的有效實施。

第四，將環境治理納入官員的績效考評體系。未來對政府環保工作的評價要逐步實現評價指標的細化，從而使得政府具體部門可以從公眾對他們環保工作的評價中查找得失，制定出符合民意期待的環保政策。同時，要將區域環境治理納入到地方主要黨政官員的績效考評體系，從而提高地方環境治理水平。

參考文獻：

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責任編輯 于曉媛