農(nóng)村失獨(dú)老人社會救助權(quán)的國家保障

賈鋒

〔摘要〕 農(nóng)村失獨(dú)老人社會救助權(quán)國家保障的基本內(nèi)容包括：物質(zhì)性給付，這是農(nóng)村失獨(dú)老人社會救助權(quán)之基本保障；服務(wù)性給付，這是農(nóng)村失獨(dú)老人社會救助權(quán)之輔助保障。我國農(nóng)村失獨(dú)老人社會救助權(quán)國家保障的現(xiàn)狀是：給付標(biāo)準(zhǔn)比較低，給付覆蓋面較窄，給付政策不公平。社會救助立法是保障失獨(dú)者權(quán)利的有效手段，為此，可以由國務(wù)院先行制定《失獨(dú)家庭社會救助條例》，待機(jī)會成熟時(shí)，再考慮制定《失獨(dú)家庭社會救助法》。

〔關(guān)鍵詞〕 農(nóng)村失獨(dú)老人，社會救助權(quán)，國家義務(wù)

〔中圖分類號〕D922.29 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2014）02-0115-06

一、問題的提出

“堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國策，啟動實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策，逐步調(diào)整完善生育政策，促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展?！?013年11月15日發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，宣布了這一人口與生育政策的重大調(diào)整決定。放開單獨(dú)二胎生育政策，標(biāo)志著中國逐步放開嚴(yán)控生育政策向“放開二胎”過渡，這是中國人口和生育政策適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢所作出的重大調(diào)整。但是，毋庸置疑，“自上個(gè)世紀(jì)80年代初，‘提倡一對夫婦只生一個(gè)孩子政策的實(shí)施，無論從家庭和生育個(gè)體的角度來講，在長達(dá)二十多年時(shí)間里，一對夫婦只生一個(gè)孩子也帶來了另外的一些問題”?！? 〕 （P216 ）其中，最能引起人們痛心不已的是那些因獨(dú)生子女意外死亡的失獨(dú)者。根據(jù)衛(wèi)生部發(fā)布的《2010年中國衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)年鑒》中顯示：中國50歲以上的失獨(dú)群體日益龐大，全國至少有100萬個(gè)失獨(dú)家庭，而且每年以7.6萬個(gè)的速度增長。① 就我國農(nóng)村地區(qū)而言，失獨(dú)家庭的數(shù)量也不容小覷。著名人口學(xué)家穆光宗教授指出，“根據(jù)2000年全國第五次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)村地區(qū)曾經(jīng)有過一個(gè)孩子但現(xiàn)在無后的家庭有57萬之多，考慮到1991年以前我國農(nóng)村極少有獨(dú)生子女和2000年以后每年出生人口的下降，那么現(xiàn)在我國農(nóng)村地區(qū)這類失獨(dú)家庭應(yīng)該在120萬以上?！?〔2 〕 （P29 ）

面對這一龐大的農(nóng)村失獨(dú)群體，相比較而言，生活在城市中的失獨(dú)家庭至少會有養(yǎng)老保險(xiǎn)或最低生活保障，絕大多數(shù)還領(lǐng)取退休金，而農(nóng)村中的失獨(dú)家庭卻沒有任何社會保障。他們積極響應(yīng)履行國家計(jì)劃生育的義務(wù)，并將自己畢生的心血全部用在培養(yǎng)獨(dú)生子女的身上，失去了獨(dú)生子女就等于失去一切，剩下的只能是陷入生存困難和老無所依的雙重困境 〔3 〕 （P35 ）。從表面上來看，導(dǎo)致這一問題似乎是由失獨(dú)家庭自身原因造成的，是他們自暴自棄和自我封閉，甚至對未來充滿絕望。但從深層次原因分析，造成農(nóng)村失獨(dú)老人生活和精神的雙重困境，主要應(yīng)歸因于社會，歸因于中國的特殊國情，即應(yīng)歸因于國家人口政策“賦予”他們的“特殊義務(wù)”。從社會學(xué)與法學(xué)的雙重視角來看，農(nóng)村失獨(dú)老人已經(jīng)不僅僅是一個(gè)簡單的概念，而是一種嚴(yán)峻的社會問題。為此，筆者試圖從“公民權(quán)利——國家義務(wù)”關(guān)系的全新視角 〔4 〕 （P5 ），從保障農(nóng)村失獨(dú)老人社會救助權(quán)入手，強(qiáng)調(diào)國家義務(wù)的全面履行，讓農(nóng)村失獨(dú)老人盡快走出生存困境，重新融入社會，確保老有所依。

二、農(nóng)村失獨(dú)老人社會救助權(quán)國家保障的基本內(nèi)容

從國家與公民關(guān)系發(fā)展的歷史向度來看，國家義務(wù)與公民權(quán)利已經(jīng)成為現(xiàn)代國家與公民關(guān)系的主軸?！皣覒?yīng)提供金錢、物質(zhì)或服務(wù)以提高或改善人民的物質(zhì)或精神生活的品質(zhì)，這是國家的重要任務(wù)之所在?！?〔5 〕 （P67-68 ）就農(nóng)村失獨(dú)老人社會救助權(quán)保障而言，這里的國家義務(wù)主要是指國家的給付義務(wù)，其內(nèi)容涵蓋物質(zhì)性給付與服務(wù)性給付兩種基本類型。

（一）物質(zhì)性給付。農(nóng)村失獨(dú)老人的社會救助權(quán)物質(zhì)性給付，是指農(nóng)村失獨(dú)家庭在陷入經(jīng)濟(jì)困境之中，不足以維持其基本生存，抑或不能使其及家人生命得以延續(xù)的情形下，國家應(yīng)承擔(dān)直接給付失獨(dú)老人一定數(shù)額的金錢或物質(zhì)，或與物質(zhì)相關(guān)的其他利益。就社會救助項(xiàng)目而言，物質(zhì)性給付主要體現(xiàn)在最低生活保障、醫(yī)療救助、住房救助、失獨(dú)扶助金以及節(jié)日慰問金等（見表1）。受到地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異的影響，各個(gè)地區(qū)對農(nóng)村失獨(dú)老人的物質(zhì)性給付項(xiàng)目并不相同。即使是同一地區(qū)，對不同的給付項(xiàng)目規(guī)定也是各不相同。

表1 江蘇省宿遷市農(nóng)村失獨(dú)家庭物質(zhì)性給付項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)

（資料來源：宿遷市統(tǒng)計(jì)局、國家統(tǒng)計(jì)局宿遷調(diào)查隊(duì)編：《2012年宿遷統(tǒng)計(jì)年鑒》）

農(nóng)村失獨(dú)老人社會救助權(quán)的物質(zhì)性給付依據(jù)給付載體的不同，可以進(jìn)一步劃分為現(xiàn)金與實(shí)物給付、憑單兌現(xiàn)給付以及資產(chǎn)建設(shè)給付等。一是現(xiàn)金與實(shí)物給付?，F(xiàn)金與實(shí)物給付是社會救助權(quán)國家給付義務(wù)的傳統(tǒng)給付方式。實(shí)物給付主要是給付主體為農(nóng)村失獨(dú)家庭送去的米、面、油等生活必需品。現(xiàn)金給付主要包括最低生活保障金、失獨(dú)扶助金、醫(yī)療救助金、住房救助金、臨時(shí)性救助金以及其他各類救濟(jì)性補(bǔ)貼等；二是憑單兌現(xiàn)給付。憑單兌現(xiàn)給付（Voucher）原本是西歐發(fā)達(dá)國家的一種社會福利，在本文特指國家通過向農(nóng)村失獨(dú)家庭發(fā)放現(xiàn)金性質(zhì)的兌換券，讓失獨(dú)老人在限定金額內(nèi)獲得特定社會救助，一般通常表現(xiàn)為食品券。憑單兌現(xiàn)給付較以往的實(shí)物給付方式具有自身的優(yōu)勢，一方面憑單給付可以引入市場競爭機(jī)制，保障失獨(dú)老人社會救助的質(zhì)量。另一方面還可以強(qiáng)化失獨(dú)老人的自主選擇權(quán)，保障他們公平的享有社會救助權(quán)；三是資產(chǎn)建設(shè)給付。此種給付方式也是借鑒西方國家的給付義務(wù)形式，提倡國家可以幫助農(nóng)村失獨(dú)家庭通過資產(chǎn)積累和投資，而非簡單地向他們發(fā)放現(xiàn)金或?qū)嵨?。資產(chǎn)建設(shè)給付的運(yùn)作邏輯是：對失獨(dú)家庭的社會轉(zhuǎn)移支付，不應(yīng)通過加大或維持立即提供生活消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的直接現(xiàn)金給付，而需要尋求以國家轉(zhuǎn)移支付的部分資源來刺激失獨(dú)老人樂意對自己的未來投資進(jìn)行積累 〔6 〕 （P46-47 ）。

（二）服務(wù)性給付。社會救助權(quán)的服務(wù)性給付，主要是面向社會弱勢群體基本需求中必不可少的需求，旨在解決突發(fā)性事件或提高社會整體性生活水平的基本生存保障。戴維·米勒認(rèn)為，服務(wù)性給付是指非產(chǎn)品的公共利益給付，該種類型的給付具有三種基本特征：（1）不可能只提供給社群中的某個(gè)人而不提供給其他人，若同一社群的某個(gè)人享有，則必然同時(shí)自動地認(rèn)為社群中其他成員享有；（2）這種利益具有相關(guān)性，即它不僅有利于某個(gè)人，而且有利于與它相關(guān)的許多人；（3）這種公共利益還會涉及到某些基本的人際原則 〔7 〕 （P130 ）?！胺?wù)性給付體現(xiàn)國家保障基本生存職能的同時(shí)，體現(xiàn)國家均衡生存負(fù)擔(dān)、維護(hù)社會安全的職能，較私益產(chǎn)品給付更能全面體現(xiàn)國家給付義務(wù)的性質(zhì)。國家為保障民生，在教育、健康等基礎(chǔ)設(shè)施上履行的積極義務(wù)，是針對非特定個(gè)人的公共利益給付，即典型的服務(wù)性給付?！?〔8 〕 （P130 ）就農(nóng)村失獨(dú)老人而言，其社會救助權(quán)服務(wù)性給付的內(nèi)容呈現(xiàn)出多樣性。筆者認(rèn)為，農(nóng)村失獨(dú)老人社會救助權(quán)的服務(wù)性給付主要涵蓋收養(yǎng)救助、心理救助以及權(quán)利救助三種給付形式。

首先，收養(yǎng)救助給付。如為加大農(nóng)村弱勢群體的社會扶持力度，特別針對農(nóng)村五保人員的社會保障，國家投入大量資金在村鎮(zhèn)一級建立養(yǎng)老服務(wù)性機(jī)構(gòu)（見圖1）。“由于失獨(dú)家庭在心理需求和情感慰藉等方面具有共同的特征，心與心之間的距離更容易拉近。因此，失獨(dú)家庭之間更有認(rèn)同感和親近感，相互之間的交流也有共同語言，他們之間的相互扶持、相互幫助更有助于打消和化解失去獨(dú)生子女所帶來的傷痛?！?〔9 〕 （P10 ）從2012年下半年開始，江蘇省選擇宿遷市在全國率先開展農(nóng)村失獨(dú)家庭養(yǎng)老機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作，采用政府、企業(yè)以及失獨(dú)家庭三方共同出資（政府占60%、企業(yè)占20%、個(gè)人占20%）的形式，建立了專門的農(nóng)村失獨(dú)老人養(yǎng)老院。在失獨(dú)老人身體允許的條件下，由參與出資的企業(yè)負(fù)責(zé)安排這些失獨(dú)老人從事比較簡單的手工勞動。從試點(diǎn)運(yùn)作情況來看，基本上達(dá)到了預(yù)期效果。一方面，通過他們的辛勤勞動，不僅可以解決養(yǎng)老院的部分運(yùn)行資金，而且為失獨(dú)老人提供了一些基本的生活費(fèi)用；另一方面，這些失獨(dú)老人聚集在一起開展各種各樣的生產(chǎn)自救活動，可以緩解他們的喪子之痛。

其次，心理救助給付。農(nóng)村失獨(dú)老人心理救助的核心是“助人自助”，主要是幫助失獨(dú)老人樹立克服困難的信心。由于失獨(dú)老人長期生活在喪子的痛苦深淵，他們的社會交往和社會支持大多局限在家庭和夫妻之間，這種現(xiàn)狀的持續(xù)存在直接導(dǎo)致了他們與社會之間的“斷裂”。“這些失獨(dú)老人的社會行為和社會記憶將會比較長久地停留在與獨(dú)生子女生活和社會關(guān)系的社會性記憶之中，而這種內(nèi)在的心理記憶更加強(qiáng)化了自我重新認(rèn)同存在嚴(yán)重障礙?！?〔10 〕（P108 ）這樣，一方面通過物質(zhì)性給付解決農(nóng)村失獨(dú)老人在生活中的各種困難，讓他們感到不再孤立無援；另一方面，通過服務(wù)性給付在精神上真正發(fā)揮他們的主動性和創(chuàng)造性，從而增強(qiáng)失獨(dú)者的人際互動能力和自助能力。

最后，權(quán)利救助給付。社會權(quán)利貧困理論認(rèn)為，“經(jīng)濟(jì)貧困其實(shí)是社會權(quán)利貧困的折射和表現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)貧困的深層次原因不僅僅是各種經(jīng)濟(jì)要素不足，更重要的是社會權(quán)利的貧困，當(dāng)然還包括與社會權(quán)利相關(guān)的政治、文化和經(jīng)濟(jì)權(quán)利的貧困?！?〔11 〕 （P86 ）所以治理和消除農(nóng)村失獨(dú)老人貧困的治本之道，主要應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化他們社會救助權(quán)的平等與保障?；诂F(xiàn)代社會權(quán)利保護(hù)基本理論，公民社會權(quán)救助的核心是賦權(quán)和增權(quán)（empowerment）。然而，“單純的普遍權(quán)利賦予，并不能化解社會上人們強(qiáng)弱態(tài)勢普遍存在的事實(shí)，因而法律在堅(jiān)持人人平等的同時(shí)，還必須實(shí)行傾斜保護(hù)的原則，即對那些在社會中處于劣勢地位的弱者，以‘補(bǔ)足的方式來彌補(bǔ)其在‘應(yīng)得上的缺失” 〔12 〕 （P8 ）。國家對農(nóng)村失獨(dú)老人的權(quán)利救助給付，主要是提升失獨(dú)者的內(nèi)在能力，改善其外在環(huán)境，發(fā)展其自我需要的個(gè)體增權(quán)、人際關(guān)系、社會參與，促進(jìn)他們對各項(xiàng)政治、經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的參與，以便更好地保障他們的社會救助權(quán)。在現(xiàn)有的社會救助體系中，法律援助項(xiàng)目已經(jīng)涉及到這種權(quán)利的維護(hù)和保障，在一定程度上具備了失獨(dú)者能力提升和資源網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的性質(zhì)。但是，這種權(quán)利救助給付還未成為一種工具理論，其體系化和專業(yè)化程度還有待今后的提升。

三、農(nóng)村失獨(dú)老人社會救助權(quán)國家保障之現(xiàn)實(shí)難題

基本生存在不同語境下會有不同的理解，如果放在農(nóng)村失獨(dú)老人社會救助權(quán)的語境下，其內(nèi)涵可概述為：全體生活在農(nóng)村的失獨(dú)老人，不論其社會地位、家庭出生以及收入水平等，只要其陷入自身無法克服的生存困境，就享有獲得免于匱乏和維持有尊嚴(yán)的生存權(quán)利。但是，從我國農(nóng)村失獨(dú)老人的基本生存現(xiàn)狀來看，這種社會救助權(quán)的保障存在諸多現(xiàn)實(shí)難題。

（一）給付標(biāo)準(zhǔn)比較低。為解決失獨(dú)家庭的基本生存問題，2001年頒布的《人口和計(jì)劃生育法》第27條規(guī)定：“獨(dú)生子女發(fā)生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養(yǎng)子女的，地方人民政府應(yīng)當(dāng)給予必要的幫助?！钡牵捎谶@種“粗線條式”的條款缺乏剛性規(guī)范的基本特征，直接導(dǎo)致了“給予必要的幫助”規(guī)定下的相關(guān)給付標(biāo)準(zhǔn)具有模糊性，使得地方政府對失獨(dú)家庭的社會救助存在較大漏洞。直到2007年國家“兩會”召開期間，面對全國人大代表與政協(xié)委員的雙重質(zhì)疑，國家計(jì)生委聯(lián)合財(cái)政部共同印發(fā)了《全國獨(dú)生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點(diǎn)方案》（國人口發(fā)〔2007〕78號），該方案首先選擇在西部的重慶市、貴州省、甘肅省，中部的山西省、吉林省、湖南省，東部的上海市、江蘇省、山東省以及青島市進(jìn)行試點(diǎn)，并逐步在全國推廣。該方案規(guī)定：“獨(dú)生子女死亡后未再生育或合法收養(yǎng)子女的夫妻，由政府給予每人每月不低于100元的扶助金，直至亡故為止；獨(dú)生子女傷、病殘后未再生育或收養(yǎng)子女的夫妻，由政府給予每人每月不低于80 元的扶助金，直至亡故或子女康復(fù)為止?！痹摲桨附?jīng)過五年時(shí)間的試行，從2012年1月份開始，國家計(jì)生委與財(cái)政部將失獨(dú)家庭的社會救助金標(biāo)準(zhǔn)提高到不低于每人每月135元，而同期參與全國試點(diǎn)的十個(gè)省市給付標(biāo)準(zhǔn)都明顯高于此項(xiàng)規(guī)定（見表2）。

分析表1中的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，國家雖然規(guī)定了失獨(dú)家庭可以每月從當(dāng)?shù)孛裾块T領(lǐng)取一定的基本生存救助金。但是，這種針對農(nóng)村失獨(dú)老人“低水平”的社會救助，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民平均收入水平，在中西部個(gè)別地區(qū)甚至低于農(nóng)村最低生活保障水平，實(shí)在難以滿足失獨(dú)家庭的基本生存需要。此外，受到物價(jià)水平、居民消費(fèi)指數(shù)以及醫(yī)療成本的不斷攀高，這種低標(biāo)準(zhǔn)的社會救助更是杯水車薪。尤其對于中西部偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村失獨(dú)家庭來講，他們基本生存的經(jīng)濟(jì)來源主要是土地，隨著失獨(dú)老人年齡的增長，再加上老年喪子之痛，使他們的身體變得體弱多病，實(shí)在難以有效抵御因失獨(dú)帶來的潛在生存風(fēng)險(xiǎn)。

（二）給付覆蓋面較窄。根據(jù)《全國獨(dú)生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點(diǎn)方案》總體安排，城鄉(xiāng)失獨(dú)家庭的社會救助覆蓋率應(yīng)達(dá)到百分之百。然而，現(xiàn)實(shí)狀況并非如此。從2012年6月份開始，筆者有幸參加江蘇省民政廳組織的“失獨(dú)家庭養(yǎng)老救助愛心行動計(jì)劃”，并通過對蘇北的徐州、宿遷、淮安、鹽城、連云港五市失獨(dú)家庭的社會調(diào)查，發(fā)現(xiàn)上述五市均未達(dá)到國家規(guī)定的全覆蓋要求（見表3）。從總體情況來看，蘇北五個(gè)市的城鎮(zhèn)失獨(dú)家庭社會救助覆蓋率相對較高，宿遷和連云港兩市分別達(dá)到99.38%、98.85%，其他三個(gè)市的城鎮(zhèn)失獨(dú)家庭社會救助覆蓋率均在85%以上。與之形成鮮明對比，農(nóng)村失獨(dú)家庭社會救助的覆蓋率相對比較低，蘇北五個(gè)市均在50%以下。其中，宿遷市最低，其覆蓋率只有36.10%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國平均水平。

表3 2012年江蘇省蘇北五市失獨(dú)家庭社會救助情況

（數(shù)據(jù)來源：宿遷市統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)由宿遷市民政局社會救助處提供，其他四市的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來源于筆者的社會調(diào)查和江蘇省民政廳：《2012年江蘇省社會保障統(tǒng)計(jì)年鑒》）

（三）給付政策不公平。公平對待是現(xiàn)代社會救助制度的核心價(jià)值訴求，社會救助權(quán)中的公平對待是指平等地對待每一個(gè)公民，并保障滿足其基本生活的需求，普遍性地增進(jìn)公民的福祉，不因身份、性別、民族、地域差異而歧視或者排斥任何人。如同市場機(jī)制天然追求效率一樣，社會救助權(quán)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都表現(xiàn)出對社會公平的追求，都經(jīng)歷著從縮小不公平到現(xiàn)實(shí)并維護(hù)公平的發(fā)展過程，包括不同群體之間的公平對待、群體內(nèi)部的公平對待以及代際之間的公平對待。就農(nóng)村失獨(dú)老人而言，其社會救助的不公平性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是區(qū)域之間不公平。由于區(qū)域之間存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異和政府管理理念的不同，我國東部、中部和西部對農(nóng)村失獨(dú)家庭社會救助的對象、項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)均存在較大差距（如圖2所示）。2012年位于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的廣州市，向農(nóng)村失獨(dú)老人發(fā)放社會扶助金每人每月達(dá)到460元，而同期的貴陽市卻僅有150元，地區(qū)之間不平衡比值達(dá)到3.26倍；二是城鄉(xiāng)之間不公平。目前我國失獨(dú)家庭社會救助的范圍主要在城鎮(zhèn)展開，即使在東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份，農(nóng)村失獨(dú)家庭的社會救助也剛剛處于起步階段，而且城鄉(xiāng)之間的給付標(biāo)準(zhǔn)差別比較大。通過對圖2的數(shù)據(jù)分析可知，廣州、蘇州、吉林、重慶四個(gè)市的城鄉(xiāng)失獨(dú)老人社會救助標(biāo)準(zhǔn)差別較大，分別達(dá)到1.69倍、1.51倍、1.46倍和1.38倍。

四、農(nóng)村失獨(dú)老人社會救助權(quán)國家保障之立法完善

社會救助立法是保障失獨(dú)者權(quán)利的有效手段。在現(xiàn)代社會，國家給付義務(wù)的發(fā)生是基于對農(nóng)村失獨(dú)老人基本權(quán)利的保障，而不是基于恩賜與施舍。我國憲法第45條規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?！睉椃ㄗ鳛橐粋€(gè)國家的根本大法，如果沒有專門立法進(jìn)行規(guī)范，“憲法所規(guī)定的權(quán)利只能停留在‘綱領(lǐng)性權(quán)利階段而無法轉(zhuǎn)化為‘具體權(quán)利，憲法也很難從‘紙面上的法律轉(zhuǎn)變?yōu)椤鐣械姆?，憲法的?quán)威和尊嚴(yán)也難以獲得社會主體的認(rèn)同?！?〔13 〕 （P18 ）從農(nóng)村失獨(dú)老人的社會救助權(quán)保障立法現(xiàn)狀來看（見表4），還存在諸多不夠完善的地方，主要表現(xiàn)在：一是立法層次普遍較低。在立法比較完備的國家，有關(guān)特殊群體社會救助的基本法律都是由國家立法加以規(guī)范的，如美國的《社會保障法》（1935年）、英國的《國民救助法》（1948年）、日本的《生活保護(hù)法》（1950年）、德國的《社會救助法》（1966年）。在一個(gè)國家的法律體系中，法規(guī)和規(guī)章處于較低的立法層次。近年來我國對農(nóng)村失獨(dú)老人社會救助立法基本上是通過行政法規(guī)和規(guī)章加以規(guī)范的，這就導(dǎo)致憲法和行政法規(guī)之間出現(xiàn)了“斷層”，明顯不利于社會救助權(quán)國家層面上的保障；二是立法體系殘缺不全。《中華人民共和國人口和計(jì)劃生育法》第24條和第27條規(guī)定了對失獨(dú)家庭的社會扶助制度，但是這種規(guī)定像憲法中的“綱領(lǐng)性權(quán)利”，在沒有相關(guān)具體法律支撐的條件下，根本不具有可操作性。加之在規(guī)章制定上，由于部門 “自我保護(hù)” 的立法局限，經(jīng)常出現(xiàn)部門規(guī)章“相互打架”情況。三是缺乏整體立法規(guī)劃。對農(nóng)村失獨(dú)老人社會救助權(quán)保障立法，絕大多數(shù)情況是相關(guān)部門在協(xié)調(diào)處理這一特殊社會群體矛盾時(shí)，臨時(shí)“拋出”的部門規(guī)章或者規(guī)范性文件。截止目前，全國人大及其常委會仍未提出失獨(dú)家庭社會救助的立法規(guī)劃。

“失獨(dú)者作為一個(gè)權(quán)利主體，政府必須拿出相應(yīng)的法律政策來保護(hù)他們的權(quán)益?！?〔14 〕 （P12 ）社會救助權(quán)作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，要想正真實(shí)現(xiàn)從“法定權(quán)利”向“實(shí)有權(quán)利”轉(zhuǎn)變，首先應(yīng)當(dāng)完善立法。對失獨(dú)家庭來說，從政府獲得社會救助是其應(yīng)有的權(quán)利；就國家而言，為農(nóng)村失獨(dú)家庭提供社會救助給付則是其應(yīng)盡的義務(wù)。因此，如何利用立法的形式，將這種“公民權(quán)利與國家義務(wù)”的關(guān)系加以規(guī)范和制約，顯得尤為重要。當(dāng)前，對失獨(dú)家庭社會救助的立法模式，學(xué)界對此有不同看法：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，可以將失獨(dú)家庭社會救助統(tǒng)一納入到《社會救助法》立法范疇，在《社會救助法》中安排專門一節(jié)來對失獨(dú)家庭社會救助予以規(guī)范 〔15 〕 （P52-53 ）；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，可以由國務(wù)院先行制定《失獨(dú)家庭社會救助條例》。待機(jī)會成熟時(shí)，再考慮制定《失獨(dú)家庭社會救助法》 〔16 〕 （P329-322 ）。通過兩種觀點(diǎn)的比較，筆者更傾向于第二種觀點(diǎn)。這主要是基于以下兩點(diǎn)認(rèn)識：一是由于《社會救助法》自身立法的局限性。國務(wù)院法制辦于2008年向社會公開了《社會救助法》的征求意見稿，但一直到2009年該草案未能獲得國務(wù)院常務(wù)會議通過。在2010年的十一屆全國人大三次會議上，全國人大代表王利明等96名與會代表提出制定《社會救助法》議案，該法重新引發(fā)社會各界的廣泛關(guān)注，再次被列入全國人大立法計(jì)劃。種種跡象似乎表明，《社會救助法》將會再次被啟動。但是，不久前該草案在國務(wù)院常務(wù)會議上再一次被否決，社會救助立法處于停滯狀態(tài)?！皩⒁豁?xiàng)當(dāng)前迫切需要解決的社會難題納入到連自身都看不到未來的立法規(guī)劃之中，這本身就是對這個(gè)問題的藐視和不尊重。” 〔17 〕 （P76 ）二是制定《失獨(dú)家庭社會救助條例》具有立法的可行性。在目前不具備制定《社會救助法》的條件下，我國適宜單獨(dú)制定《失獨(dú)家庭社會救助條例》的單行法規(guī)，最終形成以憲法確定的社會救助權(quán)為基礎(chǔ)，以最低生活保障為核心，以養(yǎng)老救助、失業(yè)救助、醫(yī)療救助、住房救助為骨干的失獨(dú)家庭社會救助保障立法體系。

注 釋：

① 筆者認(rèn)為，國家衛(wèi)生部公布的這些數(shù)據(jù)從某種程度上來說是比較保守的，可能僅僅包括在獨(dú)生子女死亡之時(shí)就已經(jīng)失去生育能力的父母，這一類特殊的社會失獨(dú)群體也是最痛苦的失獨(dú)者。著名人口學(xué)專家易富賢根據(jù)2005年1%人口抽樣調(diào)查所作出的推算表明：中國從1975～2010年期間共產(chǎn)生了2.18億個(gè)獨(dú)生子女家庭，依據(jù)2000年的人口普查數(shù)據(jù)顯示，每出生1萬人，就有360人會在10歲之前夭折，有463人會在25歲之前死亡，有760人會在44歲之前死亡。結(jié)合上述這兩組數(shù)據(jù)不難算出，現(xiàn)有的2.18億獨(dú)生子女家庭中將有1009萬人會在25歲之前死亡，按照醫(yī)學(xué)上婦女49歲生育極限年齡來看，這些失去孩子的母親很難再生育自己的第二個(gè)孩子，這就是說在不久后的中國失獨(dú)家庭將逾千萬，失獨(dú)父母會增加到2000多萬人。

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責(zé)任編輯 楊在平