“貸免扶補”存在的問題及建議

中國人民銀行官渡區支行課題組

從2009年4月起，云南省各級人民政府和有關單位為首次創業人員在云南省自主創業提供貸款支持、稅費減免、創業服務、資金補助等方面的一系列扶持措施，簡稱“貸免扶補”，這是一項拓寬就業渠道、緩解就業壓力、促進經濟社會發展、體現黨和政府對自主創業人員關懷的惠民政策。如何把這項政策貫徹落實好，把好事辦好，既是有關部門應盡的責任，也是在推動“貸免扶補”工作深入、健康開展進程中需重視和解決的問題。

一、“貸免扶補”具體做法

首先是“貸”，就是對有創業能力的大學畢業生、農民工、復轉軍人、留學回國人員等申請創業小額貸款的創業人員，每人提供不超過5萬元的創業小額貸款，貸款期限2年，免擔保、免抵押，實行全省統一擔保，并由各級財政對創業人員從事微利項目（除建筑業、娛樂業以及銷售不動產、轉讓土地使用權、廣告業、房屋中介、桑拿、按摩、網吧、氧吧等以外的所有項目）的創業小額貸款給予全額貼息。貼息期限最長不超過兩年。展期和逾期貸款不予貼息。

其次是“免”，就是對首次創業人員實行“四減免”：一是對創業人員3年內免收登記類、證照類和管理類行政事業性收費；二是從2009年1月起，從事個體經營的工商戶營業稅起征點從每月1200元提高到3000元，大學畢業生和農民工創業從事個體經營者，月營業額在5000元以內的2年內免征營業稅、城市維護建設稅、教育費附加和個人所得稅；三是創業者申請創業小額貸款實行免擔保；四是對創業小額貸款免收利息。

再次是“扶”，一是咨詢培訓幫扶。為創業人員提供創業扶持政策、法律等方面的咨詢，提供有針對性的創業培訓服務。二是創業項目評審。創業人員的創業項目由具體承辦單位進行評審，對需要申請創業小額貸款的項目，向農村信用社推薦，由農村信用社進行貸款審核。三是創業導師幫扶。對實現創業的人員，具體承辦單位為其介紹創業導師，通過自愿交流、雙向選擇的方式，創業導師提供“一對一”的創業指導，對創業人員提供成本核算、創業定位、企業發展等方面的咨詢服務。四是跟蹤服務幫扶。具體承辦單位對創業人員給予跟蹤指導，積極協助解決創業過程中遇到的困難和問題。

最后是“補”，就是對首次創業人員創業并穩定1年以上的、招用我省戶籍一定數量的勞動者就業并簽訂勞動合同的，給予1000元至3000元創業補貼。

二、“貸免扶補”工作開展情況

官渡區的“貸免扶補”工作開展于2009年8月，由昆明官渡農村合作銀行（以下簡稱官合行）承辦“貸免扶補”創業小額貸款（以下簡稱創業小額貸款）業務。在官渡區政府及有關部門的重視下和人行官渡區支行的協調指導下，“貸免扶補”工作進展較快，總體情況良好。

一是形成了一套健全的工作機制。創業扶持工作由于資金的問題，一直以來沒有政策、也沒有能力對創業者進行扶持，導致工作機制不健全，創業扶持政策落不到實處，而全省的這一新舉措和新模式，采取“貸免扶補”四項新政策，解決了創業活動各個環節的問題，從而形成了統一組織、統一管理、統一實施的創業工作機制。從官渡區的情況來看，官合行作為創業小額貸款的金融服務機構，對創業小額貸款實行“組織推薦、統一擔保、農信審批、財政貼息、多方共管”的管理方式，即根據承辦部門的審核推薦意見，通過財政擔保、貼息申請確認后，便可對有創業能力、首次創業的大學生、登記失業人員、農民工、復轉軍人、留學歸國人員等提供不超過5萬元的貸款，并提供便捷、優質的金融服務。截止2014年4月末，官合行累計發放創業小額貸款1，568筆，金額8，242.50萬元，其中：大學畢業生貸款163筆，金額820.50萬元；登記失業人員貸款388筆，金額2，023萬元；農民工貸款207筆，金額1，001萬元；復轉軍人貸款28筆，金額138萬元；留學歸國人員貸款2筆，金額13萬元；其他人員貸款780筆，金額4，247萬元。已償還貸款5，823.65萬元，近幾年發放貸款的還貸率均在96%以上。

二是解決了部分創業人員啟動資金缺口難題。由于創業人員屬首次創業，沒有完成一定的資金積累，又很難直接從銀行得到貸款，而鼓勵創業的“貸免扶補”小額貸款解決了這個大難題，使創業意愿迅速變成了現實，從根本上解決了創業缺口資金問題。例如1995年來昆明打工的河南籍人員丁某，在這個人生地不熟的城市，生活曾一度陷入困境。2010年她決定在官渡古鎮開辦“北京布鞋”品牌加盟店，從事北京布鞋的銷售。2010年9月，創業小額貸款為她解決了5萬元的創業資金，使加盟店得以開張，由于她的產品質優價廉，信譽好，很快打開銷路，現在每月經營利潤約1萬元，并安置了2名失業人員。昆明籍人員嚴某，在昆明國際螺螄灣商貿城二期12標段3009號從事加濕器等小家電的銷售，需投入資金13萬元，當時，嚴某自有資金僅有4萬元，經多方籌借6萬元后，還缺3萬元，經營受到資金短缺的困擾，于2013年10月獲得創業小額貸款3萬元后，解決了經營資金短缺的問題。目前，商鋪每月經營利潤約3萬元，并解決了5名失業人員的就業問題。

三是有效激發了自主創業人員的創業熱情。“貸免扶補”工作開展以來，其良好的政策效應和作用已得到較好的體現，對推動再就業、創業人員自謀職業和自主創業發揮了積極、有效和不可替代的作用。從創業初期的投資，到如今累計實現的經濟收益，實現了個人效益與社會效益雙贏的局面，讓自主創業人員深深感受到了黨和政府所給予的關懷和溫暖，也使創業者充分認識到，“創業小額貸款數額雖少，但關鍵時刻可以解決大問題”。“貸免扶補”政策的實施，增強了自主創業人員在再就業、再創業過程中的信心和底氣，因而申請貸款的創業人員不斷增多，也在客觀上推動了“貸免扶補”工作向縱深開展。

三、“貸免扶補”工作中存在的問題

官渡區的“貸免扶補”工作雖然總體情況良好，但也存在一些不容忽視和回避的問題和因素，影響此項工作深入、健康開展，主要表現在以下幾方面。

一是創業過程的幫扶措施和指導計劃亟待完善。對首次創業者而言，最缺乏的是資金和經驗，部分青年創業人員只有一股創業熱情，缺乏對項目的認識和長遠規劃，導致經營不善，最后形成不良貸款。如由省教育總局推薦的大學畢業生楊某，2010年8月，創業小額貸款為他解決了5萬元的創業資金，在云南農業職業技術學院小哨校區文化苑內經營文體用品、圖書、副食品等，由于校內已有6家超市，而他自己經營的超市規模小、見利慢，在貸款期限內所獲利潤不足以償還全部貸款，目前超市已關門，還有1.8萬元貸款無力償還。再如，由共青團推薦的大學畢業生佘某，于2011年12月獲得創業小額貸款5萬元，在一二一大街與人合伙銷售電子產品，后因銷售款被合伙人卷走，目前還有3.5萬元貸款無力償還。

二是還款方式與借款人的還款能力不相適應。由于創業小額貸款自發放后第7個月按照3個月一期的還款周期等額還款（具體還款日為每個還款周期最后月份的20日），貸款期限內全部還清（貸款期限最長不超過2年），若因經營困難而暫時難以按約定還款的，應在規定的三個月寬限期限內，積極籌措資金，將寬限期內欠款一筆償還，如果借款人發生連續三個月或在合同期內累計六個月未按時償還貸款的情形視為還款違約，承貸銀行可采取追索措施，收回貸款，并向個人征信系統提供其違約記錄信息。創業小額貸款所支持的企業和項目均是微利行業和微利項目，而小微企業盡管非常靈活，但是也容易“長不大”，效益低，獲利慢，需要較長的還款時間。在現行的還款方式下，很多小微企業由于經營規模小，剛剛見利就面臨償還貸款的壓力，從而使創業人員為償還貸款不得不將貸款本金的一部分留出來用于償還貸款。減少實際可用資金，勢必會影響企業（或項目）的正常生產經營和資金運轉，不利于保持創業的穩定性和連續性。

三是貸款風險問題不容忽視。2014年4月末，官合行創業小額貸款存量639筆，余額2，418.85萬元，其中：正常類貸款596筆，余額2，294萬元；可疑類貸款43筆，余額124.85萬元，不良貸款率為5.16%。可疑類貸款中，大學畢業生貸款4筆、登記失業人員貸款13筆、農民工貸款3筆、復轉軍人貸款3筆、其他人員貸款20筆。由于“貸免扶補”貸款均以信用方式發放，無抵押物，也無保證人，一旦出現借款人未按時償還貸款的情況，官合行會及時與借款人取得聯系，了解未按時還款的原因，并通過催收的方式追回逾期貸款。如由共青團推薦的湖南省漣源市龍塘鎮新石橋村新力組人李某，于2010年6月獲得創業小額貸款3萬元用于經營凈水設備，后由于效益不佳停止經營，不能按期償還貸款，經官合行多次聯系、催收，現已因生病回湖南老家住院，尚缺少治療費用，更無力償還2.5萬元貸款。雖然貸款暫時未出現損失情況，但部分貸款沒有按期償還，說明已潛藏著一定的風險，將來涉及到的法律問題不可回避。在43筆可疑類貸款中，借款人聯系不上的有17筆、無力償還的有19筆、惡意拖欠的有7筆。目前，官合行已對其中的34筆不良貸款進行了責任認定，將在訴訟時效內申請依法訴訟。但由于創業小額貸款金額小，筆數多，貸戶分散，并且按照訴訟的時間規定，一審審限6個月；訴狀副本等法律文書送達后答辯期（含舉證期限）15日加舉證期不少于30日（普通程序）；一審判決送達后15日內不服的可以上訴，二審審限為3個月；若被告下落不明等情形，需公告送達訴狀副本、傳票等以及判決或裁定，每次送達公告期為60日，再加上答辯期、上訴期15日等，若兩審終審，一般約在10～12個月，催收的時間成本較大，需投入很多的人力物力。

四是創業小額貸款貼息資金撥付存在延遲。承辦之初，按照官渡區（含經開區）人力資源和社會保障局、財政局、承辦單位、官合行四方協議，在每季度結息日后5個工作日內，官合行將貼息資金申請和明細表報送官渡區（含經開區） 財政局，由財政部門對創業人員從事微利項目的創業小額貸款（不含展期和逾期貸款）給予全額貼息。但截止2014年4月末，官合行尚有130.84萬元貼息未收到，其中：官渡區2013年4季度欠息64.88萬元，2014年1季度欠息53.38萬元；經開區2013年2季度欠息3.54萬元，2013年3季度欠息3.32萬元，2013年4季度欠息3.12萬元，2014年1季度欠息2.60萬元。

四、政策建議

針對“貸免扶補”工作中存在的問題，必須進一步改進和強化工作措施，加大工作力度，推動“貸免扶補”工作深入、扎實、健康開展，努力把好事辦得更好。

第一，加強對自主創業人員創業的扶持與服務。政府有關部門應進一步加大宣傳力度，深入宣傳“貸免扶補”的政策含義、重要作用、貸款條件、辦理程序和有關要求，大力宣傳利用創業小額貸款實現再就業、帶動再就業、主動再創業的先進典型，營造良好的法治、誠信和輿論環境，讓更多的人想創業、讓更多的人敢創業、讓更多的人創成業。承辦單位應加強對創業人員基本技能、選項評估、管理知識、財稅知識、金融知識的培訓與指導，提高他們再就業、再創業的知識與技能。同時，積極鼓勵、引導和大力扶持自主創業人員創辦有一定科技含量、吸納就業人員較多的小微企業，并在信貸上給予重點支持，進一步提高創業小額貸款使用的經濟效益和社會效益。

第二，改進現行創業小額貸款的還款方式。針對微利行業和微利項目收益低、見利慢、還款周期長的實際，建議由創業人員在貸款期限內將按月還款方式改為一次性本金還款方式。一方面解決由于短時間償還貸款而給正常生產經營帶來沖擊和影響的問題，保持企業（或項目）的穩定性和連續性；另一方面解決由于短時間償還貸款而可能產生的企業倒閉或經營失敗，進而形成貸款風險、造成損失的問題，從而最大限度地發揮創業小額貸款資金的作用。

第三，加強創業小額貸款的風險控制與防范。承辦單位要嚴把貸前審核關，對創業人員的基本情況、創業計劃、經濟情況和家庭債務情況等進行嚴格細致的審核，確定扶持對象要做到好中選好、優中選優。貸款發放后，承辦單位要對創業者進行定期或不定期回訪，幫助創業人員擬定創業貸款還款計劃，及時了解掌握經營狀況、創業過程中遇到的困難和問題等。承貸銀行要定期對借款人進行貸后調查，全面掌握創業小額貸款資金使用及償還情況，及時發現風險隱患。同時，建立并落實風險責任追究制度，促進各部門相關責任人員在創業小額貸款工作中盡職盡責，既做到創業資金發揮出效應、安全運轉，又保證創業小額貸款“放得出去、收得回來”，從而提高創業人員的創業成功率。

第四，按期劃撥貼息資金，加強財政政策的托底作用。隨著勞動力市場比重的變化，就業難的問題越來越突出，社會政策要為民生創造基本條件，而就業就是最大的民生，財政政策正是落實它的最重要的手段。由財政部門對創業人員從事微利項目的創業小額貸款給予全額貼息這一鼓勵政策，讓小微企業充滿希望，也是財政政策與貨幣政策的良好配合。按期劃撥財政貼息資金不僅為創業者創造了基本的資金環境和條件，還讓承貸銀行解除了貸款的后顧之憂，從而使財政政策切實起到托底的作用。

組 長：羅玉榮

成 員：李 凌 郝 苗