人民銀行縣支行內設機構設置的有限推理

張俊文

《關于分行轄區縣（市）支行內設機構調整的意見》（成銀發〔2010〕150號）自實施以來，在規范縣支行內設機構設置，促進縣支行履職，合理配置人力資源等方面發揮了重要作用。自撤銷發行庫，設立基礎業務股以來，縣支行內設機構框架進行了崗位微調，并未開展過大規模的改動和重組，人崗匹配問題日益突出。按照建設“小而有為”縣支行的思路，以進一步突出履職重點，加強對外履職導向，強化主要和新增業務職能為目標，將優化資源配置，整合職責相近、業務相融的內設機構，避免職責交叉與重復為抓手，通過提升履職合力，積極推進內設機構的綜合設置以促進內部運行順暢高效。在此基礎上，形成了此篇調研文章，以供各位領導和同仁參考。

一、縣支行現有內設機構運轉狀況

（一）縣支行基礎內部框架

目前，無庫縣支行一般設有2股1室：基礎業務股、綜合業務股和辦公室，固定內設部門（領導小組）43個，年度專項工作臨時設立的內設部門（領導小組）年均3～5個，基本覆蓋縣支行履行的相關職責。

（二）人員年齡分布簡析

以嵩明縣支行為例，進行股室人員分布與平均年齡細化分析，見下表：

從上表可以看出，支行人員結構相對老化，部分股室已經出現較為嚴重的人員斷層，部分崗位膠著度過強，人員流動澀滯，大部分人員在撤銷保衛股和發行股后，幾乎未進行過股室調整，整體業務水平呈下降趨勢。其中，45歲以下的干部職工均承擔2個以上的崗位；40歲～52歲為正常適崗年齡段，但崗位經歷普遍單一。膠著度偏高的崗位集中在國庫會計核算業務、金融統計、科技管理、黨政工會、公文收發、內審等業務性較強或是無過多固定工作量但不具備兼崗能力的崗位。

（三）縣支行內設機構工作任務承擔

1.機構類。按照規定，地州中支內設機構18類[1]，縣支行僅為3類。兩者對應的業務除部分上收的行政許可和處罰權限、外匯管理等外，雖然工作范圍收窄，業務量相對減少，但履行業務種類基本相同?？h支行的內設機構數卻僅為地州的16.67%，限于人員結構，縣支行內設機構無法增量細化，崗位的高度集中導致工作責任邊界不清與履職負擔過重。

2.職能類?；鶎友胄谐袚ぷ髀毮芊诸惞采婕?個大項96個子項，其中縣支行對應上級部門需要實際履行職能63項，其中超過90%的項目包含的具體業務都已經突破的職能項目表述的覆蓋范圍，且大部分工作都含有1個以上的年度課題調研任務或是每月、每季度固定信息報送量考核指標[2]。在操作型業務下降的同時，調查分析型業務出現了大幅度的增長。

3.系統類?？萍疾块T部署在州、市、縣一級的應用系統81個?？h支行涉及44個系統，日常需要操作集中系統28個、獨立使用12個、運維4個，占到應用系統總數的54.3%[3]，人均需要操作2.32個系統，部分系統因密鑰設置或是制度要求，屬于固定用戶系統，無法多人操作。在系統運維上，縣支行計算機專管員幾乎承擔了全部系統中管理員的角色。

從機構、職能和系統三個維度的分析可以看出，在昆明中支黨委下發《關于進一步加強轄內縣支行建設的意見》之后，縣支行職責得到了進一步的明確，發展方向和定位進一步明晰，但相應的功能職責也成比例上升，工作專業化的要求與多年人員補充斷流的情況產生了矛盾。

二、內設機構設置存在的主要問題

（一）人崗不匹配

人崗不匹配的主要原因有三：一是知識、技能與能力不足。部分人員知識缺口較大，崗位技能單一，學習動力不足，能力日趨弱化，不能適應新時期的工作；二是崗位風險防控體系定崗本身存在缺陷。按照一般性規定，縣支行的現行崗位中，除中央銀行會計核算與發行基金會計核算存在硬性兼崗不能外，其余崗位都能夠實現一人多崗。但《崗位廉政風險防范指南》為了強化對風險管控，對崗位進行列舉式分布設置，減少了崗位變異性和風險度，但拉長了整個工作的線性流程，在崗人員基本被“釘死”，靈活性喪失；三是基礎性業務與新型業務混合，提升履職難度?？h支行每一個崗位都需要具備：計算機使用能力、業務知識整合運用能力、基礎數據分析能力以及文字綜合能力。實際工作中，人員能力或多或少有缺陷，且短板效應明顯。新時期，工作難度提升，迫使個人工作技能過時、縮水，并縮短了幾乎所有覆蓋縣支行業務、行政以及管理領域的知識和技能生命周期。

（二）人事不對應

主要體現在縣支行工作內耗較為嚴重。大量的黨政工群以及層級錯位的意識形態建設工作集中在縣支行。這些工作呈現碎片分布，不易集中處理，每星期耗費總工作時間1～2個小時，但零碎分散在每天的工作中，且臨時性、形式化工作過多，拖累整體工作進度。同時，內部溝通協調機制匱乏，同一工作政令多出，找不到相應的統籌部門；同一數據反復報送，口徑不一；大量無功而返且目的指向不明的數據調查工作繁重異常；籠統而缺乏操作性的考核指標等問題充斥在工作的黃金時間段，令人無所適從。內部損耗嚴重，在人員困境下，致使無法有效對外履職

（三）人酬不對等

本文撰寫時，《事業單位人事管理條例》已經出臺，2014年7月1日將開始執行。但時至今日，縣支行人員身份問題依然沒有解決。醫療、養老、保險等問題懸而未決。沒有配套正常的薪資提升機制與物價和通脹現實脫節，收入分配完善政策出臺之后，薪酬已多年未進行結構調整和增長。目前采用簽訂合同的方式，本職上還是演繹了人民銀行聘用和雇傭的基礎勞動管理關系，而近年來提倡“奉獻”即所謂的無條件工作忠誠度作為一種理想形態，與現行的勞動關系在執行上存在分歧。導致在薪酬的激勵體制[4]中沒有對專業技術能力工資的凸現，存在“平行崗位層級”[5]的劣勢。

三、有效管理幅度過窄的困境

這個問題比較復雜，簡化來看就是：“說的人多，做的人少”。一個縣支行需要多少管理人員，這需要明確。管理幅度寬化能提升組織效率，引申來說，在人員補充不足的情況下，減少決策層和管理層的人數，增加操作層人數，可能是目前能夠釋放人員活力效率最快、最有效的途徑。

（一）管理幅度假設[6]（以嵩明縣支行為例）

從下表可以看出，管理幅度動態變化，簡單地說就是有10個人在管理9個人做工作，管理人員過多，效率較低。雖然縣支行中層是主要工作骨干，但基于崗位和分工的原因，對具體工作還是承擔不足。

上表中，假設一個縣支行21人為例，減少管理層級，提升管理幅度，縮減干部職數，按管理幅度3～5的正常值，取平均數4，即是上表的情況。21個人的縣支行，干部職數配備僅需要4～5人而已。目前從縣支行一般配備的2個副科級、4個股級3個副股級的職數看，管理人員明顯過剩。

（二）提升管理幅度的意義所在

1.大勢所趨。對于縣支行而言，管理幅度寬化的意義不完全在于提升管理能力，而是要在目前的人員條件下，釋放工作活力，增加工作人手。其實，當前開展黨的群眾路線教育實踐活動，嵩明縣支行在自選動作中開展“領導一線兼崗”活動就具有提升管理能力和親歷親為動手工作的雙重作用。既能夠深入一線、撲下身子，掌握新知識，學習新業務，理順工作流程，及時發現工作中存在的問題，探索工作新模式，也能緩解人員供需矛盾，在工作中貼近干部職工，傾聽群眾心聲，營造出和諧氛圍。

2.長久之計。在人員退出機制空白與大規模人員補充不能，且缺乏聘用制人員填補工作缺口的情況下，領導負責一些具體工作并非權宜之計，而是一種效率高、操作性強、風險可控的好辦法。鑒于目前縣支行班子隊伍均處于黃金年齡且多為崗位能手和業務骨干，為提升支行工作質量，何樂而不為呢？

3.榜樣效應明顯。在群眾路線期間，職工反映了一個較為普遍的“四風”問題：認為一部分領導“清茶報紙二郎腿，閑聊旁觀混光陰”，除了動嘴就不會動手。這種行為非常惡化干群關系，且負面效應明顯，上行下效，情況就可想而知。所以，無論做什么工作，領導先要動起來，肯定是沒錯的。

（三）改善管理幅度的構想

為了保證決策、管理與操作三不誤的要求，在改善管理幅度與領導兼崗的問題上應把握三點：一是注重實際情況。建議黨組書記、行長就無需兼崗，或是兼一些宣傳、黨政、工群類的強化意識形態領導的工作崗位，而非具體事務，主要是作為縣支行的“一把手”負責與政府及相關部門溝通對接；二是注重年齡結構。在兼崗上充分考慮年齡。建議根據工作強度，35歲以下的年輕領導干部至少需要兼2個以上的崗位，可選擇1個具體事務多點與1個具體事務少點的崗位。建議主要方向負責調查研究、法律事務、金融穩定、貨幣信貸等工作。35歲至51歲的領導干部至少兼1個崗位，崗位選擇無限制。51歲以上的領導，可以不再兼崗[7]。同時，在兼崗時要能夠具體負責實質工作，而不能只是掛個帽子，掛個頭銜。

四、縣支行內設機構調整的兩種思路

（一）架構重組

重新劃分股室界限，重組崗位，進行新一輪人員分配。通過借鑒先進經驗，精簡科室，設立“大綜合股”，或是設立“金融服務部與金融管理部”，以“兩個股（室）”為基礎，重新設置崗位，針對崗位的工作量和難易程度安排一人多崗，并以兼崗的常態化來彌補人手不足的現狀。

（二）盤存提效

在不傷筋動骨的基礎上，依托目前2股1室的架構，進行崗位重設，核心是柜面業務集中服務，配合有效管理幅度寬化，以“集中對外服務、強化金融監管”為主線來進行崗位重組，盤活現有人員，在分工上適當傾斜并預留聘用制人員補充口，以實現縣支行履職轉型的目的。

綜合上述兩種思路[8]，以嵩明縣支行為例，筆者更傾向于“盤存提效”。因為基礎業務股的設置是一個比較成功的整合，但由于形勢變化，金融服務的拓展卻集中在綜合業務股。所以，目前在沒有相應配套機制的前提下，架構重組易行難成，效果兩說。而“柜面業務集中”的思路卻已經在分行的指導下取得了較好的效果，且社會效用積極正面，是金融服務政府、服務民生的助力工程。

五、縣支行內設結構設置的有限推理

（一）基本框架

按照“盤存提效”的思路，以2股1室為基礎架構，引入管理幅度拓展以及人員效率活化的理念，圍繞對外柜面業務集中的重心，對內設機構崗位進行重新分配[9]。

1.基礎業務股。凸現對外服務職能，具體負責：國庫會計數據集中系統、中央銀行會計核算數據集中系統兩個基礎業務系統；負責賬戶管理、人民幣流通管理、農村支付體系建設、金融IC卡工程以及內部財務管理。將賬戶開戶、貸款卡頒發及年審、信用報告查詢、金融機構代碼維護、機構信用代碼證頒發以及金融消費權益保護工作中的投訴受理流程歸并到基礎業務股的前臺。

2.綜合業務股。凸現貨幣信貸政策指導與金融管理職能，具體負責：貨幣信貸、“兩管理、兩綜合”、征信體系建設、調查研究反饋、金融統計，強化執法檢查以及金融事務協調的功能，基本脫離柜面業務，負責全行性調研工作任務。

3.辦公室。凸現后勤保障職能，具體負責：日常公務流程，后勤保障服務，主抓應急、輿情管理、法律事務與保密工作，負責內審紀檢、黨政工群以及支行內部協調。關鍵之一是科技工作以及信息管理崗位要集中到辦公室，專管員不再設置于其余兩個股，A、B角均應設在辦公室。

（二）規范名稱

目前，商業銀行設置綜合部代替辦公室，導致部分政府部門及民眾對縣支行股室履職范圍從名稱上難于辨析。建議進一步規范名稱，保證清晰易懂且與職能對應，可采用金融服務部（基礎業務股）、金融監管部（綜合業務股）的名稱，辦公室可變更為事務部、黨政工群部、行政部，或者維持不變。

（三）兩種職位設置取向

1.維持現有結構。維持1個正科級、2個副科級、4個股級3個副股級的職數的前提下，主要由2個副科級的領導兼任具體工作崗位?？删S持現有職位設置，無須進行較大變動。

2.變更現有結構。在5個管理人員的前提下，引入四個機制：競爭上崗機制、非領導職務機制、崗位分類定級機制與雙向選擇機制。2股1室的職數為1個正科級、2個副科級、2主任科員，不再設置股級的職數，剩余人員全部進入專業技術行列，并根據崗位分類定級，體現兼崗越多薪酬越高的要求，這個放在下一個問題分析。其中2個副科級、1主任科員負責管理2股1室，剩下1個主任科員根據監察室的設置，作為監察室主任來履行工作，采用競爭上崗的機制來競聘職位。在股室人員的組成上，采用雙向選擇機制，由股室負責人來挑選人員組成效率較高的內部工作團隊，各人員也可以自由選擇股室。在組成股室之后，雙向選擇剩余的人員可納入辦公室，負責單一崗位或不安排具體崗位工作，從而在薪資上實現自然下降[10]。

（四）崗位分類定級的運用

崗位分類定級是已知的基層央行內部最具創造性的薪酬激勵機制之一。其原理參考了馬斯洛的需求層次理論，并將個人技能作為激勵機制中強化因子進行固定。較為理想的崗位分類定級應該由崗位工資、技能工資和績效三個部分構成，其中崗位工資是基礎，兼崗越多，基礎薪酬增加；技能工資是核心，凸現個人工作能力成長與技能更新，技能越新、越強能處理的工作越多，核心薪酬增加；績效是考核關鍵，凸現內部管理的有效性，360度的綜合評價，可以避免薪酬回饋機制的盲區。鑒于基層央行的特殊性質，在部分已知的文件中[11]，雖然只是將崗位分為了管理崗位、專業技術崗位和操作保障崗位三種類別，但已經較現在有了很大的提升。上級部門已經對崗位進行了較為透徹的調研，綜合進行崗位分類定級、引入聘用制人員以及崗位工作指標量化等機制，料想不久之后，“多勞多得”這種天然的按勞分配的原則能夠在基層工作中有所體現。

（五）強化重點風險管控

無發行庫縣支行主要風險還是集中在財務、法律事務、廉政、保密、人員安全以及突發性事件上。強烈建議上級部門上收財務費用，參考銀監部門的管理模式，一舉堵死財務問題和公務腐敗的兩個致命的要害風險口。法律事務崗單設，由行領導兼崗，并進行上崗證考核管理。保密工作由于高度信息技術化的形勢所驅，應專設到科技管理崗位，由計算機專管員負責。人員安全則應在現有條件下，主要針對簽訂合同的聘用制人員，一定要按照要求購買“五險一金”以減少上級部門的負擔，避免法律風險。突發性事件需要適時而制，應以提高敏感度和警覺性為重心，注重日常觀察與防范。其余風險點，可參照《崗位（廉政）風險防控指南》進行歸口管理。

（六）監察室的設置問題

監察室的職能特殊性和工作敏感性以及獨立性的需求，應該選擇單設，但目前仍設在辦公室。建議還是單設，畢竟紀檢監察工作從目前的態勢看，事務日趨駁雜，且風險監察系統上線在即，還是單設比較好，也能夠分擔辦公室一部分工作。參照過往的經驗，單設紀檢監察室，監察室主任設為副科級或是主任科員，監察室負責紀檢監察、黨風廉政、內審以及相關考核審批工作。在這里強調的是，監察室的構建成型是縣支行工作轉型的一個重點，建立綜合型監察室指向三個目標：一是構建合理內部風險防控機制，實現合規性審計向風險導向審計和績效審計轉型；二是構建信息化的監察隊伍，在風險監察系統上線后，應迅速將內審計算機輔助審計系統與之對接，將監察與審計統一；三是通過紀律監察和內審風控的基礎性工作實現對縣支行內部為民務實清廉的意識形態的統領和鞏固?？偠灾?，是一個既要務實也要務虛的部門。

為了基層央行的發展能夠行之久遠，內設機構的改革已是無法回避，沒有一點改革的精神，可能還是要在老路上折騰。當然，人民銀行縣支行內設機制設置的思路還有很多，筆者也只是拋磚引玉，只有通過各位同仁集思廣益，才能將此項工作做得更好。

注釋

[1]詳見：《關于調整中國人民銀行地（市）中心支行內設機構設置的指導意見》（銀三定辦[2014年]7號）。

[2]詳見：人總行下發《內設機構調查表附表——基層行工作職能分類》調查中提供的目錄，數據為人工統計，可能存在較小誤差。

[3]數據來源：康文，王平：《數據集中背景下基層人民銀行科技工作轉型研究》，《時代金融》2014年總第543期，第262-263頁。數據為人工統計，可能存在較小誤差。

[4]激勵機制的公式：M=V·E，其中V是效價、E是期望值，目前是M上漲的壓力太大，而V過小，但E在膨脹的局面。M包含的是物質與精神的雙重激勵，而非傳統的“錢”。

[5]平行崗位層級：技能、水平、表現不同，但報酬相同。且在縣支行存在干多干少一個樣、干好干壞一個樣的問題。

[6]管理幅度值的基本內容和計算可參看：史蒂芬·P·羅賓斯著；鄭曉明等譯：《組織行為學精要（原書第五版）》，2000.11版

[7]年齡分段可根據各行情況，酌情選擇，年輕領導應多承擔繁重工作，年紀稍大的領導則應該適當考慮即可。畢竟，縣支行也不是真缺人缺到這個地步。

[8]在上述兩種思路之外，還有一些呼聲較高的建議：如恢復發行庫、上收財務工作、上收黨政工群以及內審工作，但其中還是有太多的成本效益的考量以及權力疆界爭奪的小算盤，不是太好運作，可供參考。

[9]這里列舉“兩股”或“大綜合股”構成供參考：設金融服務部（大綜合股）：負責行政事務、黨政工團婦、會計財務、支付結算、國庫經理、安全保衛、綜合統計；金融管理部：負責貨幣信貸、金融穩定、征信管理、支付結算管理、核算管理等。

[10]雙向選擇的前提是，挑選人員的股室負責人必須精通業務，具有處理全股室大小事務的能力，以避免選擇人員過渡集中，造成部分科室履職困難。

[11]目前，筆者能夠查閱到的僅有《中國人民銀行分支行崗位分類管理暫行辦法（征求意見稿）》以及分行轄區開展試點部分單位下發的文件，資料不完全，未能覆蓋崗位分類定級的全貌。