土地改革：底線與創新

中共十八屆三中全會勾勒了我國土地制度改革的底線、目標及路線圖，在此基礎上，湖南省委關于貫徹落實《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的實施意見中（以下簡稱《實施意見》），結合湖南實際對之進行了具體化，使土地改革具有操作層面的意義。

習總書記對土地制度改革提出八字原則：堅守底線，事可先行。總書記在全會上以及后續會議上都講的非常清楚——農村土地制度改革是牽一發而動全身，因此必須謀定而后動。所以他也講，土地制度改革要有“三條底線”：第一，不能改變土地所有制，就是農民集體所有；第二，不能改變土地的用途，農地必須農用；第三，不管怎么改，都不能損害農民的基本權益。

《實施意見》關于土地制度改革就貫徹了總書記的八字原則和謀定而后動的精神。關于堅持底線，首先，《實施意見》提出的各項土地改革都沒有觸及土地的所有權性質的改變；其次，《實施意見》強調土地用途管制，嚴格區分農地和農村集體經營性建設用地兩類不同性質的農村土地，不能改變土地的用途；再次，《實施意見》就賦予農民更多財產權利，提出了較多具體措施和制度改革，但這一切都是為了讓農民得到更多實惠。

土改既要堅持基本底線，又要大膽創新，這就是“事可先行”及“謀定后動”。 在落實中央決定基礎上，《實施意見》結合實際的創新主要集中在以下。

第一，在建立城鄉統一的建設用地市場方面，《實施意見》提出要“完善農村集體經營性建設用地流轉和增值收益分配制度，擴大集體建設用地基準地價試點范圍”，這意味著湖南今后對農村集體經營性建設用地的估價、征收將逐步按基準地價方式進行，實行與國有土地同等入市、同權同價。同時，《實施意見》就改革征地與拆遷補償方式，完善征地制度，創新性地提出要建立征地補償與保障標準的“動態調整機制”，合理提高個人在土地增值收益中的分配比例。實施征地補償與保障標準的“動態調整機制”，意味著征地補償和失地農民社保水平要與土地的增值收益和物價水平聯動。

第二，在推動農村土地經營權有序流轉方面，《實施意見》就放活土地經營權，推進農村土地承包經營權確權登記頒證工作也制訂了時間表：從2014年起，擴大確權登記頒證工作試點范圍，4年內完成全省確權登記頒證任務。在建立健全土地承包經營權流轉機制方面，《實施意見》指出要探索土地信托流轉等新模式。針對農地合理有序流轉，《實施意見》提出要制訂“土地流轉獎補政策，鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，鼓勵農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。”等都對中央決定的土改條文有所拓展。

第三，鑒于土地和個住宅是農民主體財產，《實施意見》就如何賦予農民更多財產權利，保障農民集體經濟組織成員權利，提出要積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權，固化農民在村里的原有各項收益權。要深化農村集體資產股份制改革為重點的產權制度改革，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。2014年，選擇部分縣鄉開展試點，穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，拓寬農民財產性收入渠道。其中，“固化農民在村里的原有各項收益權”意味著農民土地、住宅等產權的各項權益將進一步明晰。

總之，《實施意見》在堅持底線的前提下，推出了多方面的土改創新舉措，決心和力度是很大的。