都會區與城市病

隨著現代交通運輸業的迅速發展，區域經濟一體化的進程中，地理上毗鄰的城市往往會形成一個相互影響、關系緊密的“城市群”或“都會區”。

在西方的發展史上，都會區的出現，曾對歐美傳統的市鎮自治管理體制構成了一定程度的沖擊。以美國為例，美國共有紐約、波士頓、洛杉磯等幾十個都會區。其中，波士頓都會區包括波士頓市和溫索普、劍橋、牛頓等毗鄰的十幾個市鎮；比較知名的劍橋市，擁有全球頂級高等學府哈佛大學和麻省理工學院，與波士頓隔水相望。波士頓本市僅有200多平方公里，60多萬人口；都會區內各市鎮負責本區域內的地方性公共事務，互不隸屬。問題在于，由于波士頓的中心地位，其白天會聚集100多萬人口， 60萬以上的人口需要每天乘坐地鐵等公共交通設施往返于波士頓與周邊市鎮。因此，在交通、通訊等方面，都會區的中心城市必須與周邊市鎮進行長期合作。波士頓的地鐵最早開通于1897年，于今已經面臨“設施老化”等問題；一旦需要重建，勢必對市民生活構成嚴重影響。所以，美國歷史比較悠久的都會區，也會面臨“可持續發展”的困境，以及政府間關系協調的日常工作。

近年來，中國區域經濟一體化進程發展迅猛，正在形成“長三角”、“珠三角”和“環渤?！钡取敖洕Α?，“經濟圈”中毗鄰的城市即可構成中國的“（大）都會區”。與歐美國家的不同之處在于，中國都會區一般實行“市管縣”體制（直轄市的地位尤為顯赫），它們與周邊市縣之間具有行政上的隸屬關系，而非地方自治體制下的平等關系。進一步說，中心城市居于都會區內經濟、政治、文化中心的絕對支配地位，其對轄區內其他縣市在財政上擁有“抽水機效應”（財政汲取能力）和“漏斗效應”（上級政府轉移支付的財政截留能力），于是其公共服務的水平，甚至公共部門雇員的工資、福利等等，均高于其他市縣。于是，中心城市，尤其是京滬兩個直轄市，吸引了越來越多的居住人口，可能會超過其承載限度，使交通、環境問題成為短期內無法解決的難題。

城鎮數量激增、人口規模急劇擴大，這是中國社會轉型的典型標志。為應對城市化過程中的困局，三中全會提出：“創新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模?！钡侨绾呜瀼貙嵤?，卻成為實踐中的難題。

劉亞平博士曾經提出：“競爭中地方政府的成功將越來越依賴于地方政府采取差異化策略的能力。地方發展越來越依賴于對各種流動要素的吸引力和應用這些財富創造新價值的能力。而地方政府一旦能夠通過運用高模仿成本的競爭策略有效地建立起自己的比較優勢，就能進入自我增強的正反饋循環中，為地方帶來可持續的發展。”

實際上，中國中心城市的競爭能力主要依托于其權力等級，以及相應的財政能力和公共服務水平。因此，其獨特優勢在助長其成為超大城市的同時，也會使其在公共交通、環境保護等方面陷入困境，從而無法實現真正的可持續發展。參照國外都會區管理體制的有益經驗，我們或許可以得出這樣一個結論：分散中心城市功能，通過地鐵等現代交通設施實現中心城市與周邊市鎮的交通便利，積極促進基本公共服務的均等化，才能最大限度地紓解都會區管理中遭遇的種種困境。

周剛志：武漢大學法學博士，廈門大學法學博士后，曾任廈門大學法學院講師、副教授，現為中南大學法學院教授，中國財稅法學研究會理事，中國財稅法教育研究會理事。主要研究財政憲法學，并從事憲法學、行政法學、財稅法學的教學工作，主持國家社科基金后期資助項目、司法部項目等國家級、省部級課題5項。