都會區(qū)與城市病

隨著現(xiàn)代交通運輸業(yè)的迅速發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟一體化的進程中，地理上毗鄰的城市往往會形成一個相互影響、關系緊密的“城市群”或“都會區(qū)”。

在西方的發(fā)展史上，都會區(qū)的出現(xiàn)，曾對歐美傳統(tǒng)的市鎮(zhèn)自治管理體制構(gòu)成了一定程度的沖擊。以美國為例，美國共有紐約、波士頓、洛杉磯等幾十個都會區(qū)。其中，波士頓都會區(qū)包括波士頓市和溫索普、劍橋、牛頓等毗鄰的十幾個市鎮(zhèn)；比較知名的劍橋市，擁有全球頂級高等學府哈佛大學和麻省理工學院，與波士頓隔水相望。波士頓本市僅有200多平方公里，60多萬人口；都會區(qū)內(nèi)各市鎮(zhèn)負責本區(qū)域內(nèi)的地方性公共事務，互不隸屬。問題在于，由于波士頓的中心地位，其白天會聚集100多萬人口， 60萬以上的人口需要每天乘坐地鐵等公共交通設施往返于波士頓與周邊市鎮(zhèn)。因此，在交通、通訊等方面，都會區(qū)的中心城市必須與周邊市鎮(zhèn)進行長期合作。波士頓的地鐵最早開通于1897年，于今已經(jīng)面臨“設施老化”等問題；一旦需要重建，勢必對市民生活構(gòu)成嚴重影響。所以，美國歷史比較悠久的都會區(qū)，也會面臨“可持續(xù)發(fā)展”的困境，以及政府間關系協(xié)調(diào)的日常工作。

近年來，中國區(qū)域經(jīng)濟一體化進程發(fā)展迅猛，正在形成“長三角”、“珠三角”和“環(huán)渤海”等“經(jīng)濟圈”，“經(jīng)濟圈”中毗鄰的城市即可構(gòu)成中國的“（大）都會區(qū)”。與歐美國家的不同之處在于，中國都會區(qū)一般實行“市管縣”體制（直轄市的地位尤為顯赫），它們與周邊市縣之間具有行政上的隸屬關系，而非地方自治體制下的平等關系。進一步說，中心城市居于都會區(qū)內(nèi)經(jīng)濟、政治、文化中心的絕對支配地位，其對轄區(qū)內(nèi)其他縣市在財政上擁有“抽水機效應”（財政汲取能力）和“漏斗效應”（上級政府轉(zhuǎn)移支付的財政截留能力），于是其公共服務的水平，甚至公共部門雇員的工資、福利等等，均高于其他市縣。于是，中心城市，尤其是京滬兩個直轄市，吸引了越來越多的居住人口，可能會超過其承載限度，使交通、環(huán)境問題成為短期內(nèi)無法解決的難題。

城鎮(zhèn)數(shù)量激增、人口規(guī)模急劇擴大，這是中國社會轉(zhuǎn)型的典型標志。為應對城市化過程中的困局，三中全會提出：“創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模。”但是如何貫徹實施，卻成為實踐中的難題。

劉亞平博士曾經(jīng)提出：“競爭中地方政府的成功將越來越依賴于地方政府采取差異化策略的能力。地方發(fā)展越來越依賴于對各種流動要素的吸引力和應用這些財富創(chuàng)造新價值的能力。而地方政府一旦能夠通過運用高模仿成本的競爭策略有效地建立起自己的比較優(yōu)勢，就能進入自我增強的正反饋循環(huán)中，為地方帶來可持續(xù)的發(fā)展。”

實際上，中國中心城市的競爭能力主要依托于其權(quán)力等級，以及相應的財政能力和公共服務水平。因此，其獨特優(yōu)勢在助長其成為超大城市的同時，也會使其在公共交通、環(huán)境保護等方面陷入困境，從而無法實現(xiàn)真正的可持續(xù)發(fā)展。參照國外都會區(qū)管理體制的有益經(jīng)驗，我們或許可以得出這樣一個結(jié)論：分散中心城市功能，通過地鐵等現(xiàn)代交通設施實現(xiàn)中心城市與周邊市鎮(zhèn)的交通便利，積極促進基本公共服務的均等化，才能最大限度地紓解都會區(qū)管理中遭遇的種種困境。

周剛志：武漢大學法學博士，廈門大學法學博士后，曾任廈門大學法學院講師、副教授，現(xiàn)為中南大學法學院教授，中國財稅法學研究會理事，中國財稅法教育研究會理事。主要研究財政憲法學，并從事憲法學、行政法學、財稅法學的教學工作，主持國家社科基金后期資助項目、司法部項目等國家級、省部級課題5項。