農地改革重在落實突破

呂賓

2014年1月，中共中央、國務院印發了《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》（以下簡稱《意見》），提出中國特色新型農業現代化道路要堅持“三個導向”（以解決好地怎么種為導向加快構建新型農業經營體系，以解決好地少水缺的資源環境約束為導向深入推進農業發展方式轉變，以滿足吃得好吃得安全為導向大力發展優質安全農產品）和2014年“三農”領域八項重點工作：完善國家糧食安全保障體系，強化農業支持保護制度，建立農業可持續發展長效機制，深化農村土地制度改革，構建新型農業經營體系，加快農村金融制度創新，健全城鄉發展一體化體制機制，改善鄉村治理機制。其中，關于農村土地改革的內容有以下一些特點：

第一，重回“改革”主題。《意見》是自1982年以來黨中央發布的第33個一號文件中第16次，也是2004年以來連續第11年聚焦“三農”問題。《意見》從標題到內容都突出了“改革”主題，是對黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）的貫徹落實。從33年來中央一號文件歷程來看，是2004年以來首次將農村改革提到“三農”工作核心的高度，重新回到1982-1986年五個一號文件的改革軌道。

1982年到1986年，黨中央連續圍繞農村改革制定和頒布了五個一號文件，對實現農村改革率先突破、解放農村生產力起到了巨大的推動作用。1982年中共中央發出第一個關于“三農”問題的一號文件，總結了具有劃時代意義的農村改革，進一步放寬了農村政策，肯定了“雙包”（包產到戶、包干到戶）制；1983年一號文件從理論上肯定并要求全面推行家庭聯產承包責任制；1984年一號文件強調要繼續穩定和完善聯產承包責任制，延長土地承包期；1985年一號文件取消了30年來農副產品統購派購的制度，對糧、棉等少數重要產品采取國家計劃合同收購的新政策；1986年一號文件進一步擺正了農業在國民經濟中的地位，強調增加投入，進一步深化農村改革。2004年以來的11個一號文件主題各有側重，既有農民增收（2004年），也有新農村建設（2006年）和統籌城鄉發展（2010年），關注最多的是提高農業綜合生產能力、積極發展現代農業（2005年、2007-2009年、2011年、2012年）。總體來看，主要是強調發展和建設，改革主題相對淡化。黨的十八大在全面深刻分析形勢基礎上，強調不失時機深化重要領域改革；十八屆三中全會《決定》進一步確定全面深化改革，2014年一號文件是從深化農村改革角度對《決定》的貫徹落實。

第二，突出農地改革。土地改革特別是農地改革是我國改革開放的先聲和突破口。1982-1986年的五個一號文件的核心內容是農地改革，2004年以來的一號文件也始終強調推進農村土地改革，主要內容涉及征地改革（2004-2008年、2013年）、土地承包經營權流轉（2007-2010年、2012年）、農村土地管理制度改革（2010-2011年）、農村宅基地制度（2013年），但農地改革在章節設置上大都作為農村綜合改革從屬內容，所占篇幅以幾十字居多。2014年一號文件將“深化農村土地制度改革”作為8項重點內容的第4項，用近1000字的篇幅較詳盡地闡述完善農村土地承包政策、引導和規范農村集體經營性建設用地入市、完善農村宅基地管理制度、加快推進征地制度改革四方面內容。

第三，謹慎務實。《意見》中的農地改革重點是使用制度，特別是土地承包經營權、農村集體建設用地使用權、宅基地使用權等農地用益特權，還涉及土地管理和土地財稅制度，但不包括所有權制度改革，這也是我國實行土地制度改革以來的一貫思路。首先，《意見》強調“在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權”，表明集體土地所有權雖然存在權能殘缺等天然不足，但目前仍未進入改革范圍，集體土地有益物權仍是改革重點。其次，此次農地改革內容基本沒有突破十八屆三中全會《決定》的相關內容，甚至改革力度有所回收。如《決定》提出“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能”，而《意見》提出“允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資”，卻沒有提承包權。而實際上，有些地方承包經營權并沒有分離，并已開始抵押試點。如山東省濟南市提出了《關于推進我市農村產權制度改革，建立農村產權流轉交易市場體系的研究報告》，并形成了工作方案。今年將積極探索籌建全市農村產權交易市場和農業融資擔保機構，力爭在章丘、平陰、歷城開展土地承包經營權抵押貸款試點。第三，《意見》中多處要求“有關部門要抓緊研究提出規范的實施辦法”、“切實加強組織領導”、“選擇若干試點，慎重穩妥推進”、“有關部門要盡快提出具體指導意見，并推動修訂相關法律法規”等，既表明許多內容仍是思路性、框架性，缺乏實施方案；也表明許多工作仍將遵循“試點——推廣、經驗——政策”方式，審慎推進。

第四，尚待突破。一方面，《意見》中的不少改革內容都在近年來黨中央、國務院的會議和文件中多次強調的，但實踐中推進緩慢甚至于原地踏步。如《意見》要求“引導和規范農村集體經營性建設用地入市。在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，加快建立農村集體經營性建設用地產權流轉和增值收益分配制度”。早在2008年十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中就提出“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”，但實際上基本沒有突破性進展。因為城鄉建設用地“三同”后，勢必要打破目前土地利益固化的格局，影響地方政府融資渠道甚至導致地方政府資金鏈條斷裂，難度極大；而且農村經營性建設用地入市的前提是“在符合規劃和用途管制前提下”，也很難操作。目前村莊的規劃和用途管制基本是空白，甚至概念都還沒厘清。上述這些具體問題都需要逐一破解，要求國土資源管理等相關部門在認真調研和試點的基礎上，制定工作方案，制定改革路線圖和時間表，真正使改革到落實處。

另一方面，當前的農地改革是一項系統工程，不能單兵突進，必須完善配套。推進農地改革，要按照城鄉統籌的思路，構建城鄉統一、平等進入、公平交易的土地市場，加強城市土地使用制度改革，建立國有土地資產經營制度和土地融資制度；要改革現行的土地稅制，建立與現代社會發展相適應的土地財產稅制度；要加快土地管理制度改革，以土地規劃、計劃、審批等制度改革為重點，逐步建立以權屬管理和用途管制為核心的現代土地管理體制。

（作者系中國國土資源經濟研究院資源資產與市場研究室主任、研究員）