蔡繼明：農地改革離不開市場

張鳳玲

近日中共中央、國務院印發了《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》，這是新世紀以來黨中央連續發出的第十一個指導“三農”工作的“一號文件”。文件緊緊圍繞推進農業現代化建設，突出強調全面深化農村改革，提出了一系列新觀點、新政策、新舉措。就此，記者專訪了全國人大代表、清華大學人文社會科學學院經濟學研究所副所長蔡繼明。

記者：一號文件首次提出，賦予農民對承包地承包經營權抵押、擔保權能。同時提出允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，與國有土地同等入市、同權同價。對于土地流轉您如何解讀？

蔡繼明：允許農地流轉的根本目標應該是利用市場機制實現資源有效配置，促進農村集體土地合理、有效利用，實現農地生產功能的充分發揮，滿足社會經濟發展對糧食等農產品的需求。對于當前中國農村來說，最主要就是解決在城市化過程中，農村流出人口的土地流轉問題，實現土地資源再配置，并保證農地繼續進行耕作使用。而對于試點城市一定要采取謹慎態度。土地資源具有資源與資產雙重屬性，但是在任何社會制度下，農用地的生產功能一定是最主要的功能，資產功能一定是輔助功能，通常只是作為“耕者”的資產，不能異化為“投資者”的樂園。一旦過度強調農地的資產功能，必然引起資本炒作，進而引起囤積、兼并、炒賣等問題，必然影響農地生產功能的發揮，甚至導致社會穩定和糧食安全等問題。過去十年城市房價過快上漲所引起城市土地過度資本化問題已經危機重重，絕不能允許城市房地產體制背景下的土地過度資本化惡果在農村重演。

記者：這是否意味著允許宅基地流轉是不是意味著國家在松動小產權房？

蔡繼明：因為我國《憲法》規定城市土地屬于國家所有，實行國有土地有償、有限期、可流轉的使用制度，所以城市土地上建設的房屋屬于“大產權房”，同時《憲法》規定農村土地屬于農民集體所有，農村集體、農戶自用為主，不允許上市流通，所以在農村土地上建設的房屋是不合法的，是“小產權房”。但從理論上來說，土地所有權應該是平等的（城市土地和農村土地的所有權應該是平等的），那相應地所開發房地產產權也應該是平等的。這種不平等是被人為賦予的。十八屆三中全會國允許城市土地和農村土地同市同行同權這就是很大的進步，但想真正的改革需要修改《憲法》。

記者：您的意思就是說雖然三中全會、1號文件提出土地流轉的概念，但是鑒于《憲法》的權威性，小產權房還是不合法。您認為小產權房的走向如何？

蔡繼明：北京鄭各莊村小產權房8000元/平米，當周圍的商品房價高達30000元/平米時，你若是農民工，你若一月工資4000元/月，你若是來自于二三線城市的工薪階層上班族，你若手里只有20萬元，你會選擇什么大產權房嗎？政府不承認小產權房合法的原因是小產權房對現有國家征地、批租制度形成了挑戰，它實際上在現有的商品房體系之外，又開辟了另外一個體系。小產權房便宜的根本原因就是小產權房沒有給予政府繳納土地出讓金。鄭各莊的小產權房8000元/平方米，這個其中只有建安成本、人工成本、管理成本等，并沒有土地出讓金，所以比大產權房便宜24000元/平方米。按照法律規定，現有農地轉為非農用的建設用地，農村自用的建設用地要轉讓他用，只有國家征地一條路。憑什么農民和他們的集體就不能決定土地的轉讓，就不能參加土地使用權的市場交易？

記者：您是贊同小產權房合法化嗎？按照三中全會精神，土地流轉的前提是要符合規劃和用途管制。

蔡繼明：農村宅基地從自用走向可轉讓，有一個關鍵性制度就是土地用途管制。這里所謂“土地用途管制”，指的是在土地的農業用途與非農業的建設用途之間，被劃下了一道法律鴻溝——普天之下，凡農業用地要轉為建設用地的，一律要經過嚴格的行政審批。但誰來監管這個用途管制呢？這個用途管制到底是市場說了算還是市長說了算？當然在耕地上建設的小產權房，堅決要清理，但這個數量不足10%。但我們的土地用途管制是歧視所有制。若是城市土地的房屋就是大產權房，若是集體土地就是小產權房，這種做法不符合市場規律。當然我們對于小產權房處理也不能采取“一刀切”的態度，在耕地上建設的小產權房自然應該清理，但這不足10%。中央1號文件的表態實際上是對最近國務院有關部門表態的警醒，這是因為中央政府要追求一種平衡的發展，既能夠保護好耕地又避免土地浪費。但不管怎樣，市場在土地資源中起到配置作用已經成為改革大走勢，誰都阻擋不了。