農村土地閑置探因

盧應群 段建南

在我國耕地日趨減少、人口日益增長、人地矛盾日益嚴重的情況下，農村大量土地的閑置是一個不容忽視、亟待解決的問題。土地作為稀缺資源，其閑置會給社會帶來巨大的損失。農村閑置土地是指現有農村范圍內已經開發但處于未被利用或利用不充分狀態的集體或國有土地。有兩層含義：一是地處農村；二是土地曾經處于利用狀態而目前未利用或利用不充分。判斷農村土地是否閑置，不僅要看土地在形式上是否被利用，更重要的是要看土地的主要利用功能和使用價值或經濟效益是否充分體現。從土地利用現狀上可將農村閑置土地分為閑置農用地和閑置非農建設用地兩大類，其中應包含農村廢棄用地、低效用地和空閑地。

農村土地閑置類型多樣

農村土地閑置的類型具有多樣性，成因也比較復雜，主要有以下幾種情況：

農村宅基地閑置。學者孟祥仲、辛寶海在《明晰使用產權： 解決農村宅基地荒廢問題的途徑選擇》一文中指出主要有三方面：一是農民進城打工、經商或舉家遷到城鎮，原房產無人居住，宅基地閑置；二是舊村改造后，村民搬進新宅，舊宅基地仍存在；三是農村地區在主要公路、街道搞開發建設，村民以低價獲得土地建房，新房既做商業用房又做生活用房，原房產閑置。

居民點閑置。由于傳統小農思想，多數農民缺乏節約集約用地的意識，有的居民點只有幾戶人家居住，四周卻留有大量的預備宅基地，土地被閑置，利用效率低。同時，大量農民外出打工，導致農村居民點房屋無人居住。另外，許多農村建新房一般在居民點周圍擴展，人口逐漸向居民點外圍遷移，居民點內部一些舊宅無人居住，形成“空心村”。有些偏遠山區村莊人口逐年外遷，形成無人居住村莊，整個居民點閑置。

工礦廢棄地。據2010年在山西召開的全國礦山生態環境恢復治理現場會披露，全國因采礦形成的采空區面積約134.9萬hm2，采礦活動占用或破壞的土地面積約238.3萬hm2。開發者責任意識淡薄，更加上礦產資源大多集中在生態環境脆弱、敏感地區或重要生態功能區，給工礦廢棄地的復墾帶來了很大難度和巨額成本，目前我國工礦廢棄地的復墾率僅為12%。

農村土地拋荒。有關研究認為農村土地拋荒的原因復雜而又深刻，必須實施綜合治理，方能治標又治本。而增加投入，改善環境；保護耕地，穩定糧價，改革糧食流通體制；大力推進農村稅費改革，切實減輕農民負擔；創新土地使用制度，調整農業產業結構和產品結構，促進農業產業化經營等不失為解決農村土地拋荒的有效對策。

耕地閑置。有人認為農業基礎薄弱，抗災能力差，農業產投比減少，農民收入低，但醫療、教育等費用有增無減，農民負擔重，不愿在土地上下功夫增加投人，外出打工多，造成大量可耕土地的粗放式經營或閑置。2011年新華網轉發的《國際先驅導報》關于農民棄種、耕地拋荒的深度報道顯示，農資價格不斷上漲，而糧價卻不見漲，農民種地要冒賠錢的風險，嚴重挫傷了農民的種田積極性，造成我國每年近200萬hm2耕地的拋荒。

此外，這些農村閑置土地還包括廢棄的學校、敬老院、廠房等集體建設用地，投入中斷而廢棄的園地、林地、草地、水域等，年久失修廢棄的水利設施用地等。我國農村閑置土地成因和類型的差異造成了閑置土地的多樣性，目前還沒有系統全面的管理和治理辦法。

農村土地閑置原因探析

我國農村閑置土地成因多種多樣，有法律法規方面的，有政府政策及操作方面的，有農戶生產行為方面的，有自然條件引起的，還有土地使用權流轉等多方面的原因。可將其成因歸納為以下幾個方面：

一、法律法規不健全

首先，缺少農村閑置土地的認定是造成土地閑置的主要原因。

目前從法律法規上認定農村閑置土地還是個空白。正確認定農村閑置土地行為，是政府土地管理部門作出農村閑置土地處置和再利用的合法性的基礎。閑置土地的認定是閑置土地再利用管理的第一步，現有《閑置土地處置辦法》是指城市建設開發用地，其中沒有包括農村閑置土地的內容，目前湖南省內亦缺乏針對性的農村閑置土地認定程序，這是導致農村土地閑置現象嚴重主要原因。

其次，農村閑置土地處置的缺陷是造成土地閑置重要因素。

對于農村閑置土地，沒有相應的法規和辦法，沒有統一和權威的界定、分類，缺乏農村閑置土地處理的具體措施，僅有的有限地方條文關于閑置宅基地的收回，而且可操作性不強。

二、技術落后

在農村閑置土地調查和監測工作中，沒有很好地運用遙感、全球定位系統和地理信息系統等地球空間信息技術和集成土地調查技術；沒有很好利用遙感技術更新土地利用圖，運用GIS技術建立實時更新的和動態的土地利用數據庫，結合土地變更調查開發大比例尺（1∶2000以上）土地利用現狀更新調查技術；等等。農村閑置土地缺乏有效的跟蹤管理，日常地籍更新速度慢，農村土地基本上沒有閑置土地的記錄（數據）。

在土地的評價與規劃工作中，沒有很好地強調土地適宜性評價、土地潛力評價、土地生態經濟評價和土地可持續性評價方法和技術，沒有研究建立科學預測各類閑置土地的技術。在進行規劃實際過程中，造成規劃與實際占用脫節，土地使用不合理，亂占濫用，甚至出現違法占地、違法建設的情況。用地批少占多、占而未用，造成土地閑置。

全國各地雖然都在積極地開展閑置土地清查處置工作，但是技術工作不夠程序化、標準化、規范化、制度化和信息化，技術服務水平不高。況且這些工作基本上沒有涉及到農村閑置土地。這是開展農村閑置土地處置和利用管理工作的技術障礙。

三、農戶生產行為與農業生產方式

由于第一、第二、第三產業的比較利益的存在，農民在生產或從事相關經濟行為時，大多趨向于經濟效益好的產業。因此，很多農民在農業方面的投入很少，大多數勞動力外出務工，從事第二、第三產業，或者舉家遷移住到城鎮。這是大多數農戶耕地放棄耕種，住宅鎖門閉戶，造成農村土地閑置的主要原因。

目前，造成我國農村大量勞動力放棄長久以來的耕田務農生活，而流向城市務工的一個重要因素是：城鄉收入差異大，小規模的農業生產效益低，農民通過從事農業活動取得的收入十分微薄。

具體而言，由于我國農村基本上還處于一家一戶分散生產，規模過小。據研究測算，每個農村勞動力耕種1 hm2以上土地，收益才可以超過務工收入，但這在我國絕大部分地區都是遠遠達不到這個標準。其次，由于農民的田地少也難以采用規模化的現代農業生產手段，其播種、管理、收獲等環節都還需要大量勞動力手工操作。農業生產的低效益決定了農村在與城市競爭人力資源的過程中處于劣勢地位，從而城市對農村居民形成了巨大的吸引力，“空心村”就是城鎮高收入崗位對農村相對收入較低的勞動力產生持續引力效應的結果。同時，在成本上，糧食和很多大宗農產品，如棉花、油料等的生產費用居高不下；在價格上，不同生產者被迫按統一的市場價格出售其產品的時候，成本就決定了命運，這也增加了農民的生產風險。

因此，高成本、高風險和低收益的農業生產經營方式，對于繼續從事務農的農民而言，已不是好的選擇，因此農民開始放棄土地，到農村以外尋找就業門路。且由于目前我國農村廣大地區還缺乏有效的土地流轉機制，耕地拋荒等農村土地閑置現象一時間已成難以控制的局面。據2011年10月27日《光明日報》的報道，從2005年至2009年全國的村民委員會數目每年減少7000多個，平均每天有20個行政村正在消失。以后誰來種地將是我國當前要面對的一大難題，可以預見如果不加以控制，農村土地的閑置問題將會越演越烈。

四、城市化浪潮中的農民“離鄉不離土”

自1978年改革開放30年多來，平均每年城市化增長率是0.86%。我國城市化和工業化迎來了空前的大發展，隨之而來的是大量的農村青壯年涌入城市務工。據國家統計局的數字，2009年全國進城農民工總量為2.3億人。通常情況下，除了過年的十幾天，其他的時間他們均工作在城市、生活在城市。由于大量青壯年離開農村，長期生活和定居在城市后，“空心村”現象就成了各地農村的一個普遍現狀——外面像個村，進村不是村，老屋沒人住，荒地雜草生。如今的農村，特別是較偏遠的地區，儼然是一片“人去樓空”的衰敗跡象。

據2010年《經濟參考報》記者在川、皖、渝等勞務輸出省市采訪時發現，由于大量農村勞動力外出務工，一些家庭甚至是舉家外遷，其房子、土地等農村資產長期閑置在農村。雖然大部分農民進城謀生計，選擇了長期或者永久定居城市，但是他們卻始終不肯放棄自己在農村的宅基地、耕地等土地資產，盡管老屋已經破敗不堪，田地已經荒草叢生。他們認為：其一，宅基地是私有的，任何人都無權干涉，而且一旦遇到政府征收農村土地，他們也將獲得一大筆補償；其二，宅基地是祖先留下的家產，不能隨便放棄；其三，宅基地的取得和占有既是無償的也是永久的，不占白不占，盡管他們已經不住農村了。但其中最為重要的一點是，現在大量的農民外出打工，很少有農民能夠轉變為城市居民，農民工就業的局限性決定了很少有農民能獲得長久性的工作。另外，在我國第二、第三產業發達的沿海地區，雖然很多農民依賴土地以外的就業機會，但是由于城市就業的風險性、不穩定性和無保險性，使得缺乏技術適應能力的農民，把農村土地作為就業保障及失業保險功能，即生存退路，就顯得非常重要。

當前，對于離開農村的農民而言，土地可以緩解其就業壓力， 留作“擇業退路”。對土地的占有減少了進城農民的擇業風險，農民“離鄉不離土”成為了一種普遍選擇。

六、農村土地市場活力不足

農村土地市場是以土地使用權為前提的交易，涉及到政府、集體組織、農民等多方產權占有主體，而市場的形成必須具有一定的市場規則、市場平臺、市場組織和市場形成價格。然而從目前我國農村土地市場的發展狀況來看，還處于初級階段，只有東部沿海等發達地區才有農村土地產權交易平臺，基本條件還很不完善，其主要問題表現在以下幾個方面。

農村土地權屬模糊是關鍵問題。在現行法律框架內，農村集體土地所有權是不完全的，農民只有土地占有權、使用權、收益權，而沒有處分權，不能通過買賣、轉讓、饋贈等方式對農村集體土地所有權進行流轉。這樣使得我國農村土地的市場經濟發展，一開始就將受到農地土地權屬問題的嚴重制約。

流轉量小且期限短。從全國范圍來看，全國農用地發生流轉和集中的數量還不大。發達地區農用地流轉和集中的比例相對要高些，而內地或是欠發達地區很低。農用地流轉周期普遍偏短。短的只有半年，長的多是3～5年。這嚴重制約了承包人的投資。

流轉地塊分散及插花地難處理。交易地塊的面積小，多數0.07～0.33 hm2，有的交易地塊面積只有幾百平方米。因外出打工經商等轉移的勞動力提供的可流轉土地大多是按照“棄差不棄好、棄低不棄高、棄遠不棄近”的原則操作，形成了分散零碎的插花田，這部分田地難尋求“需”方。

農村土地市場信息的閉塞。信息的閉塞導致了交易僅局限于本村、小組狹小范圍內，而且這種土地流轉秩序很不穩定，嚴重制約了土地長期有序流轉，難以使土地真正“活”起來，形成適度的規模，在更大范圍內實現土地資源的合理流動、規模經營和優化配置。

近幾年來的災害天氣，比如全球變暖氣溫上升，水資源枯竭，旱災、水災、地震、泥石流等突發的自然災害，也是農用地和水利設施用地閑置的主要原因之一。除了以上幾種造成農村土地閑置的成因外，另有一些土地閑置狀況是由于不可預計的客觀原因或突發情況造成的，有些情況并不是普遍存在的，主要包括：因生源減少而造成的學校（尤其是中小學）土地閑置；因農戶之間糾紛而造成閑置；因道路等基礎設施不足而產生的閑置，如村鎮規劃修改，道路等設施項目沖突，或者改道，使得宅基地隨之遷移和變更等。

（資料來源：湖南省土地學會和湖南農業大學共同承擔的湖南省國土資源廳科技項目《基于兩型社會建設的農村閑置土地利用研究》）

在現行法律框架內，農村集體土地所有權是不完全的，農民只有土地占有權、使用權、收益權，而沒有處分權，不能通過買賣、轉讓、饋贈等方式對農村集體土地所有權進行流轉。這樣使得我國農村土地的市場經濟發展，一開始就將受到農地土地權屬問題的嚴重制約。