2014年國土資源工作形勢分析與展望

中國國土資源經濟研究院

黨的十八屆三中全會為我國謀劃了新一輪發展藍圖，2014年被視為全面深化改革的第一年。復雜多變的國內外經濟形勢，深刻影響著國土資源市場和供需管理格局。國土資源工作應結合新形勢、新任務，在盤點已有工作的基礎上系統梳理2014年工作思路，為展開新一年的實踐探索提供參考。

形勢篇：穩中求進謀發展

2013年是貫徹落實黨的十八大精神的開局之年，國土資源管理以“轉變職能改進作風，維護權益行政為民”為重點任務，堅持一張藍圖繪到底，突出“保護資源、保障發展、維護權益”三大主題，國土資源工作取得積極成效。展望2014年，中央明確經濟工作的核心是堅持穩中求進、改革創新，總基調是統籌穩增長、調結構、促改革。在保持宏觀經濟政策穩定性和連續性的同時，要著力防控日益凸顯的地方債務風險，化解部分行業的過剩產能，理性看待GDP增速放緩，全面認識持續健康發展和生產總值增長的關系，努力實現經濟發展質量和效益得到提高又不會帶來后遺癥的速度。

【全球經濟】

2013年，世界經濟緩慢復蘇，多數國家和地區，尤其是發達國家經濟艱難向好，但世界經濟增長的動力仍然較弱，缺乏持續增長的支撐。從各國家、地區來看，美國在財政整頓進程放緩、支持性貨幣政策以及消費者需求強勁的影響下，經濟復蘇勢頭明顯。歐元區在第二季度擺脫了連續6個季度的萎縮態勢，實現首次增長，意味著歐元區蹣跚復蘇。但區域內國家呈現失衡狀態，德法等核心國經濟好于預期，外圍重債國仍處在經濟衰退期。日本實現4個季度正增長，其“經濟短期恢復得益于超寬松貨幣政策、日元急速貶值和政府的大規模公共投資刺激”。新興經濟體國家俄羅斯、印度、巴西等國均在增長期，但其增速在放緩，并且在金融市場動蕩局面中，各國面臨的金融風險增大，經濟增長前景減弱。

【國內經濟】

面對嚴峻復雜的國內外形勢，黨中央、國務院未對經濟進行大規模直接干預，使經濟增長主要指標保持在合理區間和預期目標之內，實現了宏觀經濟繼續穩中向好。2013年，我國經濟運行總體平穩，呈現先抑后揚的態勢，前三季度GDP增長率分別為7.7%、7.5%和7.8%，預計全年實現增長7.7%左右。從拉動經濟增長的三大需求來看，內需是拉動經濟增長的主要因素。

綜合目前國內外的發展環境來看，我國經濟增長主要面臨自身結構性調整、人民幣升值、產能過剩、外部需求疲軟、歐債危機等各種因素的影響，存在很多不確定性，具有較大的下行壓力。2014年經濟形勢將錯綜復雜，是改革攻堅克難、經濟結構調整的關鍵時期，經濟增速或略低于2013年，預期GDP漲幅在7.0%～7.5%之間。

【土地市場】

2013年，土地供應總量持續增加，土地供應結構與布局不斷優化。單位新增土地產出效益持續減少，通過擴大土地供應推動經濟發展的發展模式仍未根本改變。土地市場升溫迅速，土地出讓均價再創新高。土地抵押貸款持續上升，土地金融風險日趨增大。土地財政高溫不下，地方政府性債務對土地出讓收入依賴程度較高。房地產投資保持增長，銷售穩中有升，房價上漲速度出現分化，一線城市漲幅遠高于二、三線城市。土地違法態勢得到有效抑制，耕地增量提質成效顯著，但形勢依然嚴峻。

2014年，預計我國房地產市場將呈現“中速增長、結構分化”特征。房地產投資有望保持穩定，但是銷售增速會有所放緩，房價上漲速度加快分化，不排除房價下跌城市數目進一步增加。

同時，預計2014年土地供應總量會與2013年持平或小幅增加，供應結構上會相應減少工礦倉儲用地和基礎設施用地，保障性安居工程用地、商品住房用地，以及商服用地預計仍會持續增加，區域布局也會傾向中西部土地供應，減少東部地區新增建設用地供應。

此外，如果沒有強有力的調控政策，預計2014年土地市場仍會持續升溫，防止土地市場泡沫出現的壓力加大。如果地方政府的收入來源維持現狀，那么他們對土地財政的追求仍然不會停止，為了償還巨大的政府債務，“賣地還債”仍然會繼續。

【礦產資源】

2013年我國礦產資源經濟形勢復雜多變，市場監測指數呈現先抑后揚“V”型走勢，整體延續近年來逐漸下行的格局。煤炭、油氣、鐵礦石和有色金屬等主要礦產品產量持續增長。大宗礦產品進口繼續增長，對外依存度居高不下。大宗礦產品價格整體上處于下跌狀態，但仍屬價格高位震蕩范疇。采礦業固定資產投資增長平穩，但投資增速低于全國固定資產投資增速。國際國內資本市場礦業板塊表現欠佳，涉礦企業股票市值明顯縮水。資源稅穩步提升，探礦權出讓價款大幅上升，采礦權出讓價款明顯下滑。總體而言，我國礦產資源經濟發展機遇與挑戰并存，穩中求進、穩中求好的基礎比較扎實。

【地質勘查】

當前多數發達國家經濟增長趨穩，部分新興經濟體增速顯現放緩跡象，主要礦產品價格一路走低，中小勘查企業融資困難，全球固體礦產勘查投入同比下降30%；國內經濟增速放緩，固體礦產勘查投入結束了多年來的連續增長，預計下降20%。全球勘查活動指數急劇下降后趨于平穩，我國地質勘查活動指數整體呈下降趨勢。國內新立探礦權出現量價齊升，有效探礦權數量逐步趨于穩定，月度環比變化幅度微弱。2013年地勘經濟形勢不容樂觀，多數地勘單位近年來高速增長勢頭難以延續，預期同比增長僅為4%左右，部分單位收入同比下降20%～30%。受宏觀經濟與礦業市場影響，預計2014年社會資金投入地質勘查將繼續下滑，整體投入不足，影響地質找礦進展。復雜多變的國內外經濟形勢，深刻影響著國土資源市場和供需管理格局。

為此，國土資源領域改革應圍繞“3個定位”，即盡職盡責保護國土資源、節約集約利用國土資源和全心全意維護群眾權益，堅持推進3項改革：積極穩妥推進土地管理制度改革，夯實土地權能、改革征地制度、推進城鄉統一、維護群眾權益；研究夯實自然資源管理制度和體制改革的基礎，加快不動產統一登記、推進資源有償使用改革、加強用途管制制度；加快行政審批制度改革，簡政放權、改善服務、加強監管。

展望篇：深化改革新征程

2014年，國土資源管理工作要圍繞全面深化改革這一主線，依法履行好保護資源、節約集約利用資源、維護群眾權益3項職責，積極參與加快生態文明制度建設，著力完善國土資源管理制度，探索土地管理制度和自然資源管理制度改革，加快推進行政審批制度改革，努力構建市場起決定作用的資源配置機制，統籌部署推進國土資源管理各項工作。

【制度創新】

以全面深化改革為主線，著力完善國土資源管理制度。按照明確方向、守住底線、試點先行、穩步推進的改革原則，著力破解國土資源利用和保護中的突出問題，全面推進資源有償使用制度改革，落實國土空間用途管制制度，為構建生態文明制度體系、建立健全有利于保障和促進科學發展的新型自然資源管理制度體系，提供實踐經驗和政策儲備。其中，要積極穩妥推進自然資源管理職能調整，認真研究探索完善自然資源統一監管體制。探索構建自然資源綜合監管支撐系統，使國有自然資源資產所有權人和國家自然資源管理者相互獨立、相互配合、相互監督。探索對各類自然生態空間實行統一的用途管制制度，根據空間規劃體系，針對資源利用和生態環境保護的整體性和關聯性，對自然資源實行統一監管。

開展自然資源管理制度改革，加快推進落實以土地為核心的自然資源不動產統一確權登記制度。建議加快組建不動產統一登記機構，全面完成土地、房屋、草原、林地、海域等不動產登記的職能整合，探索構建自然資源資產管理體制。研究探索編制自然資源資產負債表，建立目標考核與責任追究制度，明確自然資源資產權益所有者和代理者的法律關系，調整資源開發收益分配政策。探索構建自然資源綜合監管支撐系統，使國有自然資源資產所有權人和國家自然資源管理者相互獨立、相互配合、相互監督。探索對各類自然生態空間實行統一的用途管制制度，根據空間規劃體系，針對資源利用和生態環境保護的整體性和關聯性，對自然資源實行統一監管。

【管理改革】

探索土地管理改革，推進城鄉統一建設用地市場建設。一方面，建立農村集體經營性建設用地流轉制度。加快建立城鄉建設用地的統一登記信息查詢和更新系統，研究出臺《農村集體經營性建設用地使用權流轉指導意見》，選擇廣東、成都等地開展試點，慎重穩妥推進農村宅基地退出機制。另一方面，加強城鄉統一建設用地市場配套制度建設，做好《土地管理法》修改與《物權法》、《擔保法》、《城市房地產管理法》等法律法規的銜接。結合第二次全國土地調查成果發布，強化相關成果應用，為城鄉統一建設用地市場建設夯實基礎。培育和發展城鄉統一建設用地市場信息、交易代理、市場咨詢、地價評估、土地登記代理、糾紛仲裁等服務機構。三是加強土地形勢分析和監測預警。加快構建國土資源供需平衡的分析決策機制，建立完善國家級、省級層面土地形勢的分析制度，建立統一的區域形勢分析評價指標體系、土地與金融市場監管聯動機制，及時對地方經濟發展動態和土地市場進行分析和預測，通過定量化、空間化和可視化的土地信息監測和預警。此外，完善國家土地督察制度。整合土地督察與行政監察力量，探索建立統一的自然資源督察制度。

提升國土空間用途管制作用，統籌國土資源保護和開發利用。盡快啟動《國土資源“十三五”規劃》研究編制工作，以國土資源“十三五”規劃為核心，對國土資源管理工作進行統籌謀劃布局。加快推進《全國國土規劃綱要》出臺發布、宣傳和組織實施，盡快開展全國省級和區域國土規劃編制工作。客觀應用第二次全國土地調查成果，穩妥開展《土地利用總體規劃》修編，科學劃定永久基本農田、城市建設邊界、生態功能區“三條紅線”。同時，盡快啟動第三輪《礦產資源規劃》研究編制工作，加快專項規劃研究編制，強化礦產資源保護、綜合勘查開發、綠色礦業等規劃內容。認真推進實施國土整治規劃。建立資源環境承載力動態監測和預警機制。探索基于資源環境承載力的國土資源用途管制體制機制，妥善處理限制開發區、禁止開發區的劃定與當地經濟發展之間的矛盾。

在此基礎上，堅持依法行政，履行好國土資源管理3項職責。盡職盡責保護資源，嚴格耕地保護，堅守耕地數量和質量“雙紅線”。

（本文節選自《2013年度國土資源工作盤點與形勢分析展望報告》）

2014年，預計我國房地產市場將呈現“中速增長、結構分化”特征。房地產投資有望保持穩定，但是銷售增速會有所放緩，房價上漲速度加快分化，不排除房價下跌城市數目進一步增加。