以科學發展引領有效的政府治理

【內容提要】 政府治理能力是推進國家治理體系和治理能力現代化的主要組成部分。與政府管理相比，政府治理有著參與主體多元化，體制的多樣化，機制的法制化，信息公開透明化，績效考核科學化等特點。積極推進有效的政府治理，要健全宏觀調控體系，全面正確履行政府職能，優化政府組織結構，提高政府治理能力之文化自覺精神。

【關鍵詞】 政府治理 社會治理 綜合治理 科學發展

【基金項目】 本文是2012年度河南省哲學社會科學規劃項目（項目批準號：2012BZZ007）的階段性成果。

【作者簡介】 董立人，中共河南省委黨校公共管理部副主任，博士。

【中圖分類號】 D033.4 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 2095-5103（2014）02-0023-04

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中強調指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”在“加快轉變政府職能”方面強調提出“科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求。必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府。”這是在黨的重要文獻中首次使用“政府治理”的概念，從政府管理走向政府治理，是我們黨治國理政的巨大進步。這也充分表明在世情國情黨情社情發生深刻變化的背景下，我們黨能夠清醒地認識到我國全面深化改革所面臨的嚴峻挑戰，進一步明確了全面推進中國特色社會主義偉大事業的戰略布局。

一、政府治理能力是推進國家治理體系和治理能力現代化的主要組成部分

所謂政府治理能力主要是指有效推進一個國家經濟社會快速均衡持續健康發展的能力。在多元治理時代的網絡治理體系中，政府治理能力在治理國家事務和社會事務中所具有的潛在的或現實的能量，是政府治理質量和水平的綜合反映。政府治理能力的主要構成要素可以從內容上來劃分，可分為政府政治治理能力，經濟治理能力，文化治理能力，社會治理能力，生態治理能力，綜合治理能力等。在宏觀層面上，主要是指現代政府在既定的國家法制體制內通過積極轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府等主要舉措方面的驅動力。在中觀層面上，主要是政府通過科學決策、民主決策、依法決策制定品質優良、積極有效的公共政策，能夠不斷滿足廣大人民群眾日益增長的物質精神文化需求。最大可能地發掘資源、配置資源，凝聚共識，統籌謀劃，協同推進，以促進解放和發展社會生產力、解放和增強社會活力能力。政府要理性地確立社會普遍遵從的正式規則并積極引導更為廣泛的非正式社會規則，維護社會公正和秩序，形成有效調節社會關系和社會行為的制度及其機制，進而促進國家快速均衡持續健康發展的能力。在微觀層面上，政府治理能力主要表現在政府部門相關執行者在執行過程中所體現出的優秀執行力、公信力、誠信力、包容力、廉潔力等能力。

推進國家治理體系和治理能力的現代化，提高政府治理能力和水平，客觀上要求轉變政府職能，優化政府組織結構，建立一個有聰明智慧的政府、一個有運籌帷幄能力的政府。就意味著要由原來管制型政府、官僚型政府、投資型政府向服務型政府、開放型政府、質量型政府、學習型政府、創新型政府轉變，政府的權力要有清單，使權力在陽光下運行，在制度、法治思維框架內運行。政府治理能力體現的是一個國家、社會、人民等有機的統一整體，匯聚各方面智慧合力的力量。有效的政府治理必須更加注重治理的系統性、整體性、協同性。政府治理能力強弱、治理質量績

效好壞，不僅關乎政府的合法性及調節經濟社會的能力，在多維方面還影響著廣大人民群眾幸福指數、社會和諧穩定、民族團結、國家安全等質量和水平，最關鍵的是極大地影響著推進國家治理體系和治理能力的現代化進程。

二、政府治理理念的鮮明特征

從“政府管理”的概念上升到“政府治理”，是我黨治國理政的重大理論創新。與政府管理相比，政府治理有著以下比較突出的特點：

（一）參與主體多元化，有利于治理的全面性

政府管理主要側重于政府對國家經濟社會等各項事務的主導，政府是管理活動合法權力的主要來源。傳統政府管理是黨和政府作為唯一的主體進行管理，而政府治理強調合法權力來源的多樣性：政府治理參與的主體多元，在許多領域由政府與社會、企業、人民群眾多主體轉變，實現多主體多元合作治理。這種多主體參與式合作治理是政府與人民群眾、與社會的一種新型有序的合作關系。政府要根據不同領域發展需要適度向社會放權，激發社會組織參與治理的活力，并給其積極參與治理的機會和空間，建立社會有序參與機制，要積極動員匯聚各方面的力量共同參與的治理。

（二）體制的多樣化，有利于治理的協同性

傳統的政府管理的行使是自上而下的，是垂直的、縱向的，政府往往扮演“全能型選手”，包攬一切經濟社會事務，甚至混淆裁判員與運動員的區別，直接參與市場競爭；而政府治理更多地是在多元行為主體之間形成密切的、平等的網絡關系，它表明原先由國家和政府承擔的責任，正在越來越多地由各種社會組織、私人部門和公民自愿團體來承擔。政府治理更多強調善于溝通、良性互動、持平等協商理念，而不是簡單的居高臨下，應該更多講究公民的積極參與，合理運用市場的力量、社會組織的力量解決一些社會服務、政府管理中的問題。[4]政府更多發揮的是宏觀的規范、調控作用，有效的管理是各主體之間的合作過程。

（三）機制的法制化，有助于治理的共識性

傳統的政府管理行為活動主要地依靠政府的權力，更多地表現為從自身主觀意愿出發進行管控，習慣于對社會進行命令和控制；而政府治理是當代民主的一種新的實現形式，它更多地強調發揮多主體的積極性作用，更多地鼓勵參與者自主表達、協商對話，并達成共識，從而形成符合整體利益的公共政策。政府管理中人治色彩較強，政府治理更多強調法治精神，在法治的過程里還強調公共精神、社會正能量發揮及公民道德約束。政府治理普遍遵守“有法必依”“有法可依”等法治精神，堅持法律面前、人人平等，以達到法治政府、法治中國的善政善治目的。

（四）信息公開透明化，有助于治理的公信力

傳統的政府治理往往是官僚式的行為方式及過程，公共信息缺乏透明度，政府行為誠信度公信力往往顯得蒼白。政府治理按照政府公共政策涉及的不同地域范圍、不同層次、不同群體來具體設計互動協商的環節與程序，實現在不同公共事務領域多方主體合作治理的目標。實現公開透明的治理過程，這是現代政府治理的一個必要前提。當前地方政府和群眾之間有些矛盾，就是由于權力行使不透明導致的。為此，從梳理和公開各項行政權力范圍職責，到權力行使過程，再到行使結果，整個流程都要有相應公開機制，保障人民群眾的知情權、參與權、監督權。政府治理則在運用權力之外，還形成了市場的、法律的、文化的、習俗的等多種治理方法和治理技術。政府治理行為者有責任使用這些新的方法和技術來更好地對公共事務進行控制和引導，以避免造成一次又一次“塔西佗陷阱”現象，確保政府的誠信度與公信力。

（五）績效考核科學化，有利于治理的質量

政績考核是治國理政的一個重要方面，政府要有好成績，就是要拿得出能推動經濟發展、促進社會和諧、經得起人民、實踐和歷史檢驗的，突出科學發展導向的過硬政績。傳統政府管理多強調的是控制性管理，而且政府績效管理及領導干部考核評價指標體系往往單純重視GDP的大小論英雄，缺位了對生態文明及人們社會心理關注度的績效。政府治理的理念要堅持如何真正做到以人為本、以人的全面發展為中心，多強調的是更加著重考慮政府服務質量、創新質量、發展質量，讓人民享受到滿意優質服務，以促進人與社會全面發展的歷史進程。正如習近平總書記所強調指出的那樣：“要堅持全面、歷史、辯證看干部，注重一貫表現和全部工作。要改進考核方法手段，既看發展又看基礎，既看顯績又看潛績，把民生改善、社會進步、生態效益等指標和實績作為重要考核內容，再也不能簡單以國內生產總值增長率來論英雄了。”

三、提高有效的政府治理能力和水平的主要舉措

（一）全面正確履行政府職能

全面正確履行政府職能是處理好政府與市場、政

府與社會關系的核心環節。只有全面正確履行政府職能，把該放的權力放開、放到位，把應該由市場承擔的職能交給市場，推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變，切實用好“看得見的手”、充分用足“看不見的手”，才能充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，促進中國特色社會主義市場經濟體制不斷完善。

1. 加強中央政府宏觀調控職責和能力。黨的十八屆三中全會通過的《決定》提出要“加強中央政府宏觀調控職責和能力，加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責”，為中央和地方政府更好發揮各自比較優勢、加強各自薄弱環節，更好地履行各自職能指明了方向。要充分調動中央和地方兩個積極性，中央政策要盡可能不搞“一刀切”，讓地方有施展的空間；地方要強化全國一盤棋的理念，維護中央權威。為了進一步明確中央政府和地方政府的職責劃分。這就要求中央政府進一步改善和加強宏觀管理，強化發展規劃制訂、經濟發展趨勢研判、制度機制設計、全局性事項統籌管理、體制改革統籌協調等職能，完善宏觀調控體系，加強宏觀調控目標和政策手段機制化建設，科學確定調控目標和政策取向，豐富創新調控手段，健全調控政策制定和決策機制，形成合理的宏觀調控政策框架，增強調控的科學性、預見性，強化調控措施的權威性、有效性，促進經濟社會平穩健康發展。

2. 進一步深化行政審批制度改革。政府職能轉變是深化行政體制改革的核心，是全面正確履行政府職能的基礎，要把減少行政審批作為職能轉變的突破口，進一步推進簡政放權。以最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，確保市場機制有效調節經濟活動，對保留的行政審批事項要規范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理。推進政府向社會放權，更好發揮社會力量在管理社會事務中的作用。推進中央政府向地方和基層放權，切實發揮中央和地方兩個積極性。這就要求從體制機制上理順政府與市場、政府與社會的關系，用政府權力的減法換取市場和社會活力的加法，激發市場和社會主體的創造活力，增強經濟發展的內生動力。

3. 優化政府的市場監管和公共服務職能。全面正確履行政府職能，一方面需要最大程度減少政府對微觀事務的管理職能，從不該管、管不了、管不好的領域中退出來，讓市場真正發揮配置資源的決定性作用，從而有效提升市場效率；另一方面也需要政府發揮對經濟活動的引導和規范作用，強化政府在戰略規劃制定、市場監管和公共服務方面的職能，彌補市場本身的不足和缺陷，為市場經濟健康發展創造良好環境。加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責，有利于更好地發揮地方政府貼近基層、就近管理的優勢。地方政府加強公共服務，就要繼續增加財政對公共服務支出，擴大公共服務覆蓋范圍，逐步實現基本公共服務均等化，更好地發揮政府提供公共服務、促進社會公平正義的作用。針對當前市場秩序中存在的制假售假、商業欺詐等突出問題，地方政府更要注重加強市場監管，特別是要將涉及人民群眾身體健康和生命安全的食品、藥品等產品的質量安全作為監管重點。地方政府要針對人民群眾利益訴求更加多樣化和經常化的特點，加強社區建設和基層組織建設，發揮各類社會組織的作用，完善基層社會管理服務，形成源頭治理、動態管理、應急處置相結合的社會管理機制，維護社會公平正義與和諧穩定。

4. 積極推廣政府購買服務。要進一步放開公共服務的市場準入，逐步建立比較完善的政府購買服務制度。創新公共服務提供方式，更多實行政府購買服務，按照公開、公平、公正原則，嚴格程序，競爭擇優，確定承接主體，并對承接主體實行優勝劣汰。這不僅有利于解決一些領域公共服務產品短缺、質量和效率不高等問題，也有利于形成與經濟社會發展相適應、高效合理的公共服務資源配置體系和供給體系，使人民群眾享受到更加豐富優質便捷的公共服務。

（二）優化政府組織結構

1. 優化政府機構設置。優化政府組織結構，必須繼續推進機構改革，優化機構設置，重點是積極穩妥實施大部門制改革。實施大部門制改革，主要是對職能相近、管理分散、分工過細的機構，對職責交叉重復、相互扯皮、長期難以協調解決的機構，進行整合調整、綜合設置，形成科學合理、精干高效的管理體系。與政府機構相比，黨委部門、人大、政協、法院、檢察院機關以及人民團體機關的機構設置數量較少，具有一定特殊性，但同樣存在某些機構及其內設機構設置不科學、不合理、職責關系不順等問題，有必要按照改革要求進行適當的調整和完善。通過改革，形成適應全面深化改革和發展要求的黨政群機構新格局。

2. 理順部門職責關系。第一，合理界定政府部

門的職能分工，進一步明確和強化責任，完善政府職責體系。按照宏觀調控部門、市場監管部門、社會管理和公共服務部門的職責定位，合理確定各自的權責范圍和職能重點，堅持一件事情原則上由一個部門負責，確需多個部門管理的事項，明確牽頭部門，分清主次責任，建立健全部門間的協調配合機制，形成工作合力，提高行政效率。第二，在合理劃分各級政府事權的基礎上，理順上級部門、垂直管理機構與下級政府及其部門的職責關系。第三，按照決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，優化政府部門權力結構，明確不同部門的權力性質、地位及其相互關系。適當集中相關部門決策職能，加強決策咨詢能力和現代智庫建設，提高決策科學性。

3. 優化行政區域設置。一是科學把握以人為核心的新型城鎮化發展對行政區劃調整的新需求，以提高城鎮化發展質量和效益為出發點，以促進資源優化配置、提高行政效率為目標，穩妥開展行政區劃體制創新。二是按照分步實施、先易后難、成熟先行的原則，在一些人口規模、面積大小、管理幅度適合的地方，依法有序探索省直接管理縣（市）體制改革。繼續推行擴大縣（市）權限或縣級財政由省直接管理的改革試點，在此基礎上有條件的可進一步探索省直接管理縣（市）。三是堅持從實際出發，因地制宜決策，及時總結經驗，加以正確引導。四是堅持科學論證，配套改革。

4. 嚴格績效管理。一是要按照科學發展和全面正確履行政府職能的要求，科學確定績效評估的指標體系和指標權重。二是根據不同部門、不同地區、不同層級政府的職能特點和管理任務，建立與之相適應的績效標準和考核重點，增強績效管理的科學性、針對性、有效性。三是完善績效評估機制和方法。四是注重績效評估結果有效運用。五是完善黨政領導干部績效問責制度。

（三）提高政府治理能力之文化自覺精神

提高政府治理之文化自覺精神，就是要求我們各級領導干部、廣大人民群眾和社會組織等，在參與政府治理的行為過程中，有一種能夠隨時自我“糾錯”的能力，以促使政府治理質量和水平優良發展。

不斷提高政府治理之文化自覺精神，要重視政府治理的價值觀設計理念及其升華。一是由單純重視貨幣資本的意識向重視人力資本的意識升華，從以物為中軸中心回到以人與社會的全面發展為中軸中心。二是由追求“面子工程”“形象工程”沖動的動機向可持續發展、社會責任感公益心等升華，使政府治理績效建立在一種更高的道德層面之上。三是由集權管理向科學、尊重民意、擴大民主參與增量升華，從權力官僚至上的管制思想，向法治德治并舉的科學善治的思維模式轉變，以達到政府治理向善治邁進。四是由簡單以GDP論英雄的績效考評模式向著重塑造公信力及政府質量升華。五是由片面追求個人官本位升遷向集體領導協作精神、學習型、服務型創新型的理性追求升華。由目前某些人熱衷于追求六個“C”（Career工作職位，Cash現金，Credit信用卡，Casino奢侈消費，Car汽車和Cottage別墅）等物質享受，向另外六個“C”（Character人品、品質，Culture文化、文明，Courtesy禮貌，Cool冷靜、理智，Community社會公眾和Commitment奉獻精神）等的人文精神追求的轉變，用社會主義核心價值體系和優秀的中華人文精神元素來調節政府治理文化。

政府由管理向治理進步，再向善政善治邁進，并由此向更高級的善政善治邁進，這是一個逐步升華的過程。政府治理的文化自覺，具體表現為執政過程中人們的一種價值取向，指領導者思維的自覺，理性的自覺，行為和責任意識的自覺。政府要敢于面對錯誤，針對現實，及時糾錯，從中找出根源，我們提倡各級黨政領導干部要有政府治理之文化自覺意識、其目的就是要使領導干部善于進行治國理政的文化反思，通過文化反思達到文化自覺，由自覺意識到自覺行動。由不自覺到自覺、再由自覺達到更高自覺，減少治國理政中執政行為活動的盲目性和隨意性，認清自己的重要使命，充分覺悟所肩負的社會責任，以確保其政府治理更符合中國特色社會主義道路的要求，更加符合推進國家治理體系和治理能力現代化的要求，更加符合全面建成小康社會的要求，更加符合實現中華民族偉大復興的中國夢的要求。

參考文獻：

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[3] 習近平.建設一支宏大高素質干部隊伍確保黨始終成為堅強領導核心[N].人民日報，2013-06-30.

責任編輯：達名流