國外城市社區治理的經驗啟示

李梟

[摘 要] 社區治理在國家和社會治理體系中的地位日益重要，成為國家和社會治理的關鍵環節及治理體制的基礎。我國社區治理仍處于起步階段，如何保證基層社會活力以及實現基層社會的可持續發展成為當前亟需解決的問題。本文介紹國外城市社區治理3種典型模式的具體做法并總結經驗，以期為更好地推動我國城市社區治理改革提供有益的經驗借鑒。

[關鍵詞] 社區治理；多元參與；社區自治；經驗啟示

[中圖分類號] G916 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2014）19- 0098- 03

社區作為社會治理中最基本的單位承載了基層社會建設和社會管理的責任，伴隨社會治理理念的創新與變革，我國城市社區治理在轉變政府職能、協調社區組織關系和鼓勵公民參與等方面取得了顯著成績，但仍存在政府行為失范、社區組織行政化嚴重、治理主體單一、社區內非營利組織發育不成熟、公民參與意識不強等問題，這一系列問題制約了我國城市社區的改革發展進程。在發達國家工業化和現代化的發展歷史中，其城市社區經歷了“建設—發展—治理”的過程且累積了成功的經驗。審視當前我國城市社區治理現狀，我們有必要借鑒國外的先進經驗，引進國外城市社區治理的創新理念，為我國探索并實現良好的社區治理局面提供有益的經驗參考。本文在黨的十八大和十八屆三中全會創新社會治理體系精神的指導下，立足當前我國城市社區治理面臨的諸多問題，通過對美、日、新加坡等國城市社區治理的典型經驗介紹，總結有益的治理經驗，以期為當前研究和解決我國城市社區治理問題提供政策參考。

1 國外城市社區治理模式

國外城市社區治理模式大致分為3種類型：自治型治理模式、政府主導型治理模式和混合型治理模式。

1.1 自治型社區治理模式

美國是典型的分權聯邦制國家，有相對完善的法律體制、發達的經濟和高度民主的政治環境，在社會治理方面，其社區作為基本地方性單元剝離于政府管理而獨立存在，逐步形成了以社區自治為主導的治理模式。在此模式下，政府職能趨向于宏觀管理，具體表現為：一是創造良好的政策和法制環境，出臺了《社區再投資法》《住宅和社區發展法》《國家和社區服務合作條例》等促進社區發展的政策和法律；二是承擔協調社區內各個組織間利益關系和社區間資源配置的責任；三是做好資金保障，對社區發展規劃提供充足的資金扶持。

自治型治理模式的特點是，社區治理主體呈現多元化且主體間分工日益精確細化的特征。其治理主體主要由政府、社區委員會、非政府組織、企業組織和公民構成。社區委員會由委員組成，委員由社區居民選舉產生，社區委員會以社區居民的需求為工作方向制訂社區發展計劃，從而協調政府、社區和居民之間的關系。非政府組織是社區自治模式中的重要主體，也是區別于其他模式的關鍵因素。截至2012年3月，在美國國稅局登記的非營利組織中有近100萬家公共慈善組織和近10萬家私人基金會，以及40多萬家其他類型的非營利組織。發達且龐大的非政府組織有效地彌補了政府和市場在社區基本公共服務供給方面的不足。企業組織包括社區開發公司、社區貸款公司等，與政府屬于合作關系，適度分擔政府的社區治理職責。

以美國紐約市為例，其社區治理模式已相對成熟，在不影響整體發展的前提下社區可自行決定發展方向，這種自下而上的治理方式使政府、社會和公民能更好地履行各自職責且明確分工，政府和社區居民在這種治理方式下彼此發揮作用又相互約束制衡，極大地推動了城市社區自治的發展，從而構建了較為系統的城市社區自治體制和機制。

1.2 政府主導型社區治理模式

新加坡是典型的政府主導型治理模式國家，受儒家文化影響，其公民參與社區治理的意識不足，但是政府對社區的治理起到了主導作用，其工作更為直接和具體，將政府職能定位為制定相關法律來支持和規范社區的建設與管理，提供物質支持從而引導社區發展方向。新加坡現執政黨為人民行動黨，政府設立專門負責社區治理的行政機關即人民協會作為基層單元治理的主管部門，社區組織主要領導者是由國會議員委任或者推薦產生，人民行動黨通過人民協會將其執政理念和執行力強度滲透到城市社區治理的各個層面，為加強基層黨建工作，建立“人民行動黨社區基金”，保障社區建設的資金來源。

政府主導社區治理模式是一種“強政府弱社會”的行政模式，新加坡城市社區治理具有一套完備的組織體系，治理過程嚴格遵照層級關系。在新加坡，每個社區就是一個選區，每個社區會成立3個組織，分別為公民咨詢委員會、社區中心管理委員會和居民委員會，這3個組織構成了一個完整的城市社區治理體系。公民咨詢委員會處于體系中的頂層，其職能主要是提供社區公共福利服務，協調另外兩個委員會組織和協調社區內的各項事務，充分發揮橋梁作用，既可以向政府反映社區居民需求，提供建議和意見，同時也盡其職責維護社區居民的權益。社區中心管理委員會為體系內第二層次，委員會負責社區中心的服務運行，包括對社區內居民的培訓、組織社區文化娛樂等活動，以促進社區和諧發展，有利于政府與民眾的溝通。居民委員會為新加坡社區治理組織體系中最基本的區域性組織，新加坡城市社區中居民委員會職責主要是處理社區治理中最基層的工作，除向居民傳遞政府政策、將維護治安和環衛等工作外包外，還與以上兩個組織形成互動，為其提供人力資源方面的支持和民意反饋。新加坡這種典型的政府主導型社區治理模式是一個自上而下的行政主義的制度化管理方式，充分發揮了政府的主導作用，執行力強，有效聯系社區其他組織各司其職，社區治理績效顯著。

1.3 混合型社區治理模式

混合型社區治理模式的主要特點是政府、社區組織和社區居民之間實現互動與協作，三者共同管理與支持社區建設和服務發展。日本是混合型社區治理模式中最為典型的國家，其城市社區建設源于20世紀70年代，在經歷經濟泡沫大幅度后退萎靡期之后，受傳統社會價值觀等政治、文化方面因素影響，社區治理也相應形成了一套極具自律精神的治理體系。

日本各級政府在社區治理過程中并不直接管理和領導社區的具體工作，以東京市社區為例，其政府職能主要是對社區工作進行規劃和指導。中央政府專門成立自治省負責社區建設和管理等工作，地方政府也設立社區建設委員會和自治活動課負責社區建設和發展工作，日本社區的基層自治組織叫作町內會。町內會是具有行政職能和自治性質雙重身份的社會基層治理單位，其主要職能是主抓社區內最基本的如環境衛生、組織社區文化娛樂活動、培訓課程等工作。同時，在町內會的基礎上，各社區還會選舉產生町內會聯合會，多種形式的自治組織一方面有效動員了居民的社區參與積極性，另一方面可以將最基層居民的意見向上傳遞，提高治理效率。日本社區建設與管理的資金來源與新加坡社區治理模式一樣，都是由政府財政支出，政府通過統一撥款設置專項基金以防社區資金緊缺或者因資源分配不均而造成浪費。但是這種混合型社區治理模式的資金來源并不只有政府單一渠道，比如町內會的資金還來自于社區內居民所繳納的會費，以及企業贊助或個人捐助等。

在日本混合型社區治理的管理方式中，政府并不過多干預社區決策，使社區擁有真正的自主決策權。政府除了出資興建社區基礎設施和提供相關福利外，也對社區內各組織的活動進行監督，這種模式既發揮了政府在社區治理中的引導作用，也有助于提升社區居民參與治理的積極性。

2 國外社區治理經驗借鑒

社區治理理念在國外發達國家已發展上百年，形成了相對成熟的治理模式。通過對國外3種城市社區治理模式內容的闡述，可以看到，每種模式各具特點，能夠為我國城市社區治理提供良好的經驗借鑒，但是每一種模式的形成也受制于各國國家體制、經濟狀況、政治形態和文化傳統的影響，不可全盤借鑒。總體而言，我們可以受到如下幾方面的啟示。

2.1 促進社區非營利組織的發展

現代城市社區治理模式中最為突出的特質是政府不可能獨立承擔起整個社會基層的發展職責，即已由早期政府獨立負責社區治理事務轉化為政府、社區自治組織和非營利組織多方協同。因而，對于我國城市社區治理而言，一方面政府應放棄傳統全能主義行政管理的模式，在社區治理過程中承擔指導、規劃等職能，同時要將社區管理的權力下放給社區，做好監督工作，動員多元主體參與，整合各方資源，共同為社區發展提供多樣化的服務，提升社區公共管理事務的效益和質量；另一方面，要重視并發揮社區非營利組織的作用，大力培養社區非營利組織，在社區內組建高素質、專業化的志愿者隊伍，利用其經驗與專長更好地為社區服務。

2.2 增強社區居民的參與意識

以上3種模式中，這些國家非常重視公民這一主體的作用，社區的有效治理離不開社區居民的參與和監督，因而政府應積極推動公民社會的建設和增強公民社區參與意識。美國社區治理中，公民參與治理早已形成一種傳統，公民對自身的權益保持較高的積極性和責任心，美國國家新聞處認為這種社會效果推動了美國城市社區治理的變革，從而促進了城市的良好發展。因而，我國城市管理者也應當有效動員居民在社區治理方面的參與積極性，提升社區居民在社區公共事務管理中的發言權，不僅要增強居民的參與意識，讓他們愿意參與到社區治理活動或事務中來，同時也要發揮他們對社區公共決策的監督作用。比如在社區規劃建設的討論會和土地使用聽證會上，應在公開渠道上動員社區居民參與，發揮他們獻言獻策的作用，聽取社區居民的意見，提升他們參與社區的主人翁意識，體現自身參與價值，提高對社區的歸屬感。

2.3 拓寬社區治理資金的來源渠道

可以看到，國外社區建設的資金渠道主要由3部分組成：一是政府財政支出，用于社區內公共基礎設施的建設，支持社區內相關活動的舉行，扶持社區內非營利組織的發展；二是來自企業組織和私人的捐款，比如宗教和慈善機構的捐款；三是自籌經費，完全實行自治的社區組織，其活動經費由組織內成員自籌，志愿者一般無償提供社區服務。以美國紐約市社區為例，政府財政撥款仍是社區建設資金的主要來源，一般政府資助約占55%，資助金額根據社區服務項目情況而定，政府對資金去向實施監管；同時，其他常規資金渠道包括企業、基金會和慈善機構等非政府組織，通過參與社區有關項目建設和提供社區服務為社區提供資金約占25%；另外，社區服務的收費、來自社會的捐助、銀行為社區提供的專項貸款為社區活動和項目的進展提供了20%以上的資金幫助。

相對而言，我國社區發展資金的來源渠道很單一，基本上靠政府的財政撥款。因而，我國應拓寬城市社區發展資金的來源渠道，在發揮政府財政支持的主導作用的同時，也要動員企業和個人等社會主體的捐款支持。

3 結論與思考

“十二五”以來社會治理現代化逐漸成為我國國家治理的主題之一，作為社會結構最基本單元的社區，其治理問題亦成為當前國家和社會關注的重點。黨的十八大將“推動城鄉社區治理”寫入報告，實現良好的社區治理局面成為國家發展的戰略目標。當前新型城鎮化、工業化、信息化速度不斷加快，城市基層社會管理的問題和矛盾突出，社區治理的難度日益加大，創新社區治理方式和理念，提升社區治理績效勢在必行。

本文通過對國外3種典型的城市社區治理模式的描述，為我國創新城市社區治理理念和轉變城市社區治理方式，提供有益的經驗借鑒。當前，我國不僅要健全有關社區發展的法律法規、加強社區治理的理論研究、引入市場機制創新治理機制，為城市社區治理提供良好的制度環境保障，同時，也要注重對社區非營利組織的扶持，以及培養公民參與社區治理的意識，促進我國多元主體社區協同治理局面的形成。具體而言，我國城市社區治理機制可以采用“社區公民的訴求表達—政府主導下多元主體響應—政府出臺相關法規政策—社區居民積極參與—推動治理模式變遷—社區內相關組織具體實施—社區居民、社區組織和政府有關行政部門三者互相監督”的思路，以有效提升多元主體社區協同治理的績效。另外，在社區建設資金來源渠道方面，政府財政要加大支持力度，同時也要接受企業等社會組織的捐贈和在條件允許情況下自籌資金。最后，要將社區的部分權力讓渡給社區居民，真正讓居民決定自身社區的發展建設，提升社區居民的參與意識，做到自我管理和自我監督，強化社區文化建設，形成強烈的社區認同感和歸屬感。總之，借鑒美國、新加坡和日本城市社區治理的經驗對我國城市社區治理具有深遠而重大的意義。

主要參考文獻

[1]S Alcouffe，N Berland，et al.Actor-networks and the Diffusion of Management Accounting Innovations： A Comparative Study [J].Management Accounting Research， 2012（1）.

[2]T Ahrens，C S Chapman.Theorizing Practice in Management Accounting Research[J].Handbook of Management Accounting Research，2006，Volume 1：99-112.

[3][美]彼得斯.政府未來的治理模式[M].愛明，譯.北京：中國人民大學出版社，2001.

[4]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2000.

[5]吳群剛，孫志祥.中國式社區治理[M].北京：中國社會出版社，2011.

[6]李保明.國外城市社區管理[J].中國行政管理，2013（4）.